2020두48390 부당이득금환수고지처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 여객자동차운송사업자의 복수 위반행위에 대해 관할 행정청이 과징금을 별도로 분리 부과할 수 있는지 여부
• 과징금 최고한도액(5,000만 원)을 정한 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항의 해석·적용 범위
• 행정청이 복수 위반행위를 인지한 상태에서 일부에 대해서만 먼저 최고한도 과징금을 부과한 후, 나머지 위반행위에 대해 추가로 별도 과징금을 부과하는 것이 허용되는지 여부

소송법적 쟁점

• 원고의 노선 기점·종점 임의 변경 여부에 관한 원심의 증거 판단이 자유심증주의 한계를 벗어났는지 여부(상고이유 배척)

---

2) 사실관계

• 원고(경일여객자동차 주식회사)는 여객자동차운송사업 면허를 받은 사업자임
• 피고(안성시장)는 원고의 미인가 노선 운행 등 종전 위반행위에 대하여 구 여객자동차법 제85조 제1항 제6호, 제12호 등을 적용하여 - 2018. 2. 28. 원고에게 5,000만 원의 과징금 부과처분(종전 처분)을 함
• 피고는 위 종전 처분 이전인 2017. 9. 12.경 이미 경기도지사로부터 원고의 이 사건 제1 위반행위(이하 '제1 위반행위': 제1 노선의 기점 또는 종점을 임의 변경한 행위)에 관한 행정처분 요청을 받아 그 존재를 인지하고 있었음
• 그럼에도 피고는 - 2018. 2. 28. 종전 위반행위에 대해서만 5,000만 원의 과징금을 부과하고, 이후 - 2018. 4. 19. 제1 위반행위에 대하여 별도로 다시 5,000만 원의 과징금 부과처분(이 사건 제1 처분)을 함
• 원심(수원고등법원)은 제1 처분이 적법하다고 판단하였고, 원고가 상고함

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 여객자동차법 제10조 제1항 본문	사업계획 변경 시 국토교통부장관 또는 시·도지사의 인가 필요
구 여객자동차법 제85조 제1항 제12호	인가 없이 사업계획 변경 시 면허 취소 또는 6개월 이내 사업정지 명령 가능
구 여객자동차법 제88조 제1항·제2항	사업정지처분을 갈음하여 5,000만 원 이하 과징금 부과 가능; 세부기준은 대통령령으로 위임
구 여객자동차법 시행령 제46조 제1항·제2항	과징금 액수는 [별표 5] 기준; 가중 시에도 과징금 총액은 5,000만 원 초과 불가
구 여객자동차법 시행령 [별표 5] 제7호 (가)목, 비고 제5항	노선·운행계통의 임의 단축·연장 등 사업계획 위반 시 1회 위반 기준 100만 원; 동종 위반행위 반복 시 추가 횟수 1회당 50% 가산하여 일괄 처분

판례요지

• 복수 위반행위에 대한 과징금 최고한도액 원칙

  • 구 여객자동차법 제85조 제1항 제12호에 근거한 사업정지처분은 위반행위의 종류·정도와 무관하게 기간이 6개월을 초과할 수 없음
  • 사업정지처분을 갈음하는 과징금 부과처분의 경우에도 동일하게, 여러 가지 위반행위에 대하여 1회에 부과할 수 있는 과징금 총액의 최고한도액은 5,000만 원임(대법원 - 1995. 1. 24. 선고 94누6888 판결 등 참조)
  • 관할 행정청이 여러 가지 위반행위를 인지하였다면 전부에 대하여 일괄하여 5,000만 원 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하는 것이 원칙임
  • 인지한 위반행위 중 일부에 대해서만 먼저 과징금 부과처분을 하고 나머지에 대해 차후에 별도 부과처분을 하는 것은 다른 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않음
  • 이를 허용하면 행정청이 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항의 최고한도액 규정 적용을 회피하는 수단으로 악용될 수 있기 때문임

• 일부 인지 후 추가 처분 시 처분양정 기준

  • 행정청이 일부 위반행위만 인지하여 과징금 부과처분을 한 후, 그 처분 시점 이전에 이루어진 다른 위반행위를 추가로 인지하여 별도 처분을 하는 경우에도, 전체 위반행위에 대하여 하나의 과징금 부과처분을 할 경우에 산정되었을 정당한 과징금액에서 이미 부과된 과징금액을 뺀 나머지 금액을 한도로 추가 과징금 부과처분을 할 수 있음(대법원 - 2014. 11. 27. 선고 2013두18964 판결 참조)
  • 행정청이 위반행위를 언제 인지하였느냐는 우연한 사정에 따라 처분상대방에게 부과되는 과징금 총액이 달라지는 것은 그 자체로 불합리하기 때문임

---

4) 적용 및 결론

쟁점① 처분사유(노선 임의 변경) 인정 여부

• 법리: 자유심증주의의 한계 내에서 증거를 취사선택·판단하고 구 여객자동차법상 연장 운행 내지 정류소 설치 법리를 적용하는 것은 원심의 재량 범위임
• 포섭: 원심이 원고가 제1 노선의 기점·종점을 ○○터미널에서 △△대학교 ○○캠퍼스 간이정류장으로 임의 변경하였다고 인정한 부분은, 논리·경험의 법칙에 반하거나 자유심증주의의 한계를 벗어난 잘못이 없고, 관련 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못도 없음
• 결론: 처분사유 인정에 관한 원심 판단 유지, 상고이유 배척

쟁점② 과징금 분리 부과의 적법성

• 법리: 복수 위반행위를 인지한 경우 일괄하여 5,000만 원 한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하는 것이 원칙이며, 이미 최고한도액만큼 부과한 후 별도 부과처분을 추가하는 것은 원칙적으로 허용되지 않음
• 포섭: 피고는 종전 처분 이전인 2017. 9. 12.경 제1 위반행위를 이미 인지하고 있었음. 따라서 피고는 - 2018. 2. 28. 종전 위반행위에 대한 과징금 부과처분 시에 제1 위반행위까지 포함하여 일괄 5,000만 원 한도 내에서 하나의 처분을 하였어야 함. 그럼에도 피고는 종전 위반행위에 대해서만 최고한도인 5,000만 원의 과징금을 부과하고, - 2018. 4. 19. 제1 위반행위에 대해 별도로 5,000만 원을 추가 부과하였음. 이는 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항의 최고한도액 규정에 위배됨
• 결론: 이 사건 제1 처분(2018. 4. 19.자 과징금 5,000만 원 부과처분)은 위법함. 원심이 이 부분을 적법하다고 판단한 것은 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항의 과징금 최고한도액에 관한 법리를 오해한 것으로, 원심판결 중 해당 부분을 파기·환송함

---

참조: 대법원 2021. 2. 4. 선고 2020두48390 판결