2015다221668 손해배상(기)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방자치단체 담당공무원이 폐기물처리시설 설치 과정에서 법령상 주민의견 수렴절차(입지선정위원회 구성 등)를 이행하지 않고 관련 서류를 위조한 행위가 국가배상법 제2조에 따른 손해배상책임을 구성하는지 여부
• 행정절차 참여권 침해만으로 정신적 손해 배상책임이 인정되는지 여부 및 그 요건
• 환경권 침해 및 진입로 안전통행권 침해로 인한 불법행위 성립 여부

소송법적 쟁점

• 불법행위로 인한 손해배상에서 피해자의 주장·증명책임의 범위(불법행위 당시 해당 지역 주민 여부)
• 원심의 석명권 불행사로 인한 심리미진 해당 여부

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2) 사실관계

• 피고(보성군)는 기존 폐기물매립시설 사용기한 만료에 대비하여 전남 보성군 소재 이 사건 폐기물 매립장 설치사업을 추진, 2009. 11. 24.경 사용개시신고 후 운영함
• 원고 등은 이 사건 폐기물 매립장으로부터 직선거리 약 1.9km 마을에 거주하는 주민들임
• 피고는 전라남도 실무담당자로부터 입지선정계획결정·공고문 등 관련 서류 보완 요구를 받고, 보성군의회에 입지선정위원회 구성을 위한 의원 추천도 의뢰하였으나, 입지선정위원회 구성 절차를 전혀 밟지 않은 채 2008. 1. 2. 입지를 결정·고시함
• 피고 담당공무원 소외 2는 2008. 2. 초순 입지선정계획 결정·공고문, 주민대표 추천서, 입지선정위원회 회의록 등 관련 서류를 위조하고, 피고는 이를 전라남도지사에게 제출하여 2008. 2. 20.경 설치계획 승인을 받음
• 소외 2는 공문서위조 등 혐의로 기소되어 유죄판결 확정됨
• 이후 2009. 11.경부터 이 사건 폐기물 매립장이 운영되었고, 피고는 태풍으로 유실된 지붕 복구 후에도 가연성 비닐·타이어를 매립지에 방치하는 등 부실 운영함
• 광주지방법원 2018. 5. 31. 선고 2015구합912 판결에서 입지 결정·고시처분 및 설치계획 승인처분의 무효 확인(항소 없이 확정됨)
• 원고 등은 행정절차 참여권 침해, 환경권 침해, 진입로 안전통행권 침해를 이유로 위자료 청구

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
국가배상법 제2조	공무원의 직무상 불법행위로 인한 손해에 대한 국가·지방자치단체의 배상책임
폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 제9조 제3항	폐기물처리시설 설치기관의 주민대표 참여 입지선정위원회 설치·운영 의무
구 폐기물시설촉진법 시행령 제7조 [별표 1], 제10조, 제11조	입지선정위원회 구성(주민대표 포함), 주민의견 제출권, 심의·의결 사항 규정
폐기물시설촉진법 제17조, 제17조의2	주변영향지역 결정 및 주민지원협의체 구성·운영을 통한 주민참여 보장

판례요지

• 행정절차 참여권의 법적 성격: 법령에서 주민들의 행정절차 참여를 정하는 취지는 자신의 의사·이익 반영 기회 보장, 행정의 공정성·투명성·신뢰성 확보, 국민 권익 보호에 있음. 행정절차에 참여할 권리 자체가 사적 권리로서의 성질을 가지는 것은 아님. 행정절차는 행정의 공정성·적정성을 보장하는 공법적 수단으로서의 의미가 큼

• 정신적 손해배상 부정 원칙: 주민들이 일시적으로 행정절차에 참여할 권리를 침해받았다는 사정만으로 곧바로 국가나 지방자치단체가 정신적 손해에 대한 배상의무를 부담한다고 단정할 수 없음

• 손해배상 인정의 예외(특별한 사정): 아래 경우에는 절차적 권리 행사를 통해 사적 이익 보호 목적이 실질적으로 달성된 것으로서 특별한 사정이 없는 한 배상 불인정

  • 위법을 시정하여 절차를 다시 진행한 경우
  • 종국적으로 행정처분 단계까지 이르지 않거나 처분을 직권으로 취소·철회한 경우
  • 행정소송을 통하여 처분이 취소되거나 처분의 무효를 확인하는 판결이 확정된 경우
  • 다만, 이러한 조치로도 정신적 고통이 여전히 남아 있다고 볼 특별한 사정이 있는 경우에는 배상책임 인정
  • 특별한 사정의 주장·증명책임: 청구하는 주민들에게 있음
  • 특별한 사정 판단 기준: 행정절차 참여권을 보장하는 취지, 침해된 경위와 정도, 해당 행정절차 대상사업의 시행경과 등 종합 고려

• 불법행위 손해배상의 증명책임: 손해의 발생 및 가해행위와 손해 발생 사이의 인과관계에 대한 증명책임은 청구자인 피해자가 부담함(대법원 2012다68613 판결 참조)

• 입지선정위원회 구성의 취지: 주민들의 이익과 의사가 실질적으로 대변될 수 있도록 하여 지방자치단체의 전횡이나 소수 주민대표의 경솔한 결정으로 주민의 권리가 부당하게 침해되는 것을 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하는 데 있음(대법원 2003두7118, 2006두20150 판결 참조)

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 행정절차 참여권 침해로 인한 손해배상책임 (피고 상고이유 인용)

법리 행정절차 참여권 침해만으로 곧바로 정신적 손해 배상이 인정되지 아니하고, 처분의 무효가 확인된 경우에도 그 조치로도 정신적 고통이 여전히 남아 있다고 볼 특별한 사정이 있어야 하며, 그 사정에 대한 주장·증명책임은 주민들이 부담함. 불법행위 시점 당시 해당 지역 주민이었는지 여부도 피해자가 주장·증명해야 함.

포섭

• 피고 담당공무원은 입지선정위원회 구성의무를 명확히 인식하고도 관련 서류를 위조하여 절차를 배제함으로써 귀책사유 있고 사회통념상 용인될 수 없는 행위를 하였고, 설치계획 승인처분의 무효가 확인됨
• 그러나 원심은 불법행위 시점(늦어도 2008. 2. 14.경) 당시 원고 등이 해당 지역 주민이었는지 여부를 확인·심리하지 않았고, 원고 등 역시 이를 명시적으로 주장하거나 증거를 제출하지 않음
• 원심은 석명권을 행사하여 불법행위 당시 거주 여부를 확인·촉구하지 않은 채 참여권 박탈 사실만으로 배상책임을 인정함

결론 원심판결 중 행정절차 참여권 침해로 인한 손해배상청구 부분에 관하여, 국가배상책임 법리 오해 및 심리미진의 위법이 있어 파기환송

쟁점 2 — 환경권 침해 및 진입로 안전통행권 침해로 인한 손해배상책임 (원고 상고이유 기각)

법리 불법행위로 인한 손해배상청구에서 구체적·직접적 손해 발생에 대한 증명책임은 피해자가 부담함.

포섭 원심은 이 사건 폐기물 매립장의 부실 운영 및 진입로 폭 협소·균열·침하 사실이 있더라도 그로 인하여 원고 등에게 구체적이고 직접적인 손해가 발생하였다고 인정할 증거가 없다고 판단하였고, 원심판결에 자유심증주의 한계 일탈이나 불법행위 성립 법리 오해 등 위법이 없음

결론 이 부분 원고의 상고 기각

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참조: 대법원 2021. 7. 29. 선고 2015다221668 판결