99다70600 손해배상(기)
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 행정처분이 행정소송에서 취소된 경우, 그 사실만으로 곧바로 담당 공무원의 고의·과실에 의한 불법행위를 구성하는지 여부
- 국가배상법 제2조 소정의 배상책임 성립요건으로서 '객관적 정당성 상실' 기준
- 기관위임사무 처리 중 불법행위 발생 시 지방자치단체(피고 고창군)에게 국가배상책임이 귀속되는지 여부
- 국가배상법 제6조 소정의 비용부담자에 해당하는 경우에만 지방자치단체가 손해배상책임을 부담하는지 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 피고 고창군 군수가 1989. 3. 27. 원고에게 제1차 소규모자력개간허가(준공기한 1989. 11. 24.) 부여; 원고는 허가 시 준공기일 내 완공하겠다는 각서 제출
- 원고는 준공기한 도과 후에도 개간사업 미준공; 1990. 9. 3. 피고 산하 ○○면장이 제2차 소규모자력개간허가(준공기한 1991. 3. 30.) 부여
- ○○면장은 1991. 1. 5. 양 허가에 따른 사업을 1991. 4. 30.까지 완공하라고 계고; 원고 미이행; 1991. 5. 27. 재차 1991. 6. 10.까지 완공 계고; 원고 재차 미이행
- 1991. 7. 5. ○○면장이 제1·2차 허가 전부 취소(제1차 취소처분): 근거로 허가조건 위반, 공정률 65%, 주민여론·신문보도 등 재해우려
- 원고 행정심판 후 광주고등법원 91구2679호 행정소송 제기 → 1993. 6. 24. '○○면장에게 자신의 이름으로 취소처분 할 권한 없어 당연무효'를 이유로 취소판결 확정
- 피고 군수가 1993. 7. 20. 제1차 허가를 직접 취소하고 제2차 허가는 권한 없는 자에 의한 것이므로 당연무효라고 통보(제2차 취소처분)
- 행정심판(전라북도지사, 93행심60호): 일부(계고 누락 부분) 취소, 나머지 기각 재결
- 원고가 광주고등법원 93구3171호로 제2차 취소처분 중 심판 기각 부분 취소소송 제기 → 1994. 12. 22. '재량권 일탈 위법' 이유로 취소판결, 1995. 1. 14. 확정
- 원고가 손해배상 청구 제기; 원심(전주지법 1999. 11. 5. 선고 99나895)은 각 취소처분이 고의·과실 있는 행위라며 피고(고창군)에 배상책임 인정
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 국가배상법 제2조 | 공무원의 고의·과실에 의한 위법한 직무집행으로 인한 손해배상책임 |
| 국가배상법 제6조 | 비용부담자인 지방자치단체도 손해배상책임 부담 |
| 농지확대개발촉진법 제24조, 제27조 | 개간허가 및 개간허가 취소사무 (농수산부장관 소관 국가사무) |
| 농지확대개발촉진법 제27조 제1항 제3호 | '허가조건을 위반한 때'를 개간허가 취소사유로 규정 |
| 농지확대개발촉진법 제61조 제1항·제2항, 시행령 제37조 제1항 | 개간허가·취소사무를 도지사에게, 재차 군수에게 위임 (기관위임사무) |
판례요지
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행정처분 취소와 불법행위 성립의 관계: 행정처분이 항고소송에서 취소되었다고 하여 기판력에 의해 곧바로 담당 공무원의 고의·과실로 인한 불법행위를 구성한다고 단정할 수 없음 (대법원 1999. 9. 17. 선고 96다53413 판결 인용)
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국가배상책임 성립기준: 담당 공무원이 보통 일반의 공무원을 표준으로 할 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에 배상책임의 요건 충족; '객관적 정당성 상실' 여부는 피침해이익의 종류·성질, 침해행위인 행정처분의 태양·원인, 피해자측의 관여 유무·정도, 손해의 정도 등 제반 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 실질적 이유가 있는지로 판단함 (대법원 1999. 3. 23. 선고 98다30285 판결 인용)
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본건 각 취소처분의 객관적 정당성: 원고가 제1차 허가 준공기한을 1년 6개월 이상 도과, 피고 군수의 계고에도 불구하고 제1·2차 개간사업 미준공, 임지 경관훼손·재해 우려 주민여론 등 제반 사정을 종합하면, 비록 각 취소처분에 행정심판·행정소송에서 확인된 위법이 있었다 하더라도, 이 사건 각 취소처분이 객관적 정당성을 상실하였다거나 보통 일반의 공무원 기준으로 객관적 주의의무를 결한 과실이 있다고 할 수 없음
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기관위임사무와 배상책임의 귀속: 농지확대개발촉진법 소정의 개간허가·취소사무는 국가사무가 도지사 → 군수에게 재위임된 기관위임사무이므로, 군수 또는 그 보조 공무원이 고의·과실로 타인에게 손해를 가하여도 원칙적으로 피고(지방자치단체)에게는 국가배상책임 없고 사무의 귀속 주체인 국가가 배상책임을 짐 (대법원 1996. 11. 8. 선고 96다21331 판결 등 인용); 다만 국가배상법 제6조에 의해 피고가 비용부담자에 해당하는 경우에 한하여 국가와 함께 배상책임 부담
4) 적용 및 결론
쟁점 ①: 행정처분 취소와 불법행위 성립
- 법리: 행정처분이 항고소송에서 취소되어도 그것만으로는 곧바로 고의·과실에 의한 불법행위로 단정 불가; 보통 일반의 공무원 기준으로 객관적 주의의무를 결하여 객관적 정당성을 상실한 경우에 한해 국가배상책임 성립
- 포섭: 원고는 각서까지 제출하고도 제1차 허가 준공기한을 1년 6개월 이상 도과; 군수의 계고에도 제1·2차 개간사업 모두 미준공; 임지 경관훼손 및 토사유출 등 재해 우려 주민여론 현존; 제1차 취소처분은 군수 지시에 따른 것으로 법에 정한 취소사유(허가조건 위반) 해당 여부에 관한 법령 해석 문제이고, 제2차 취소처분은 제1차 취소처분 행정소송 판결 취지에 따라 이루어진 것; 이러한 일련의 과정 및 원고의 개간사업 추진 경위를 종합하면, 각 취소처분에 위법이 있었더라도 손해의 전보책임을 피고에게 부담시킬 실질적 이유 있는 객관적 정당성 상실 또는 보통 일반 공무원 기준의 과실이 있다고 할 수 없음
- 결론: 원심이 행정심판·행정소송 취소 사실만으로 곧바로 고의·과실에 의한 불법행위라고 본 것은 국가배상법 제2조의 배상책임 성립요건에 관한 법리 오해에 해당함
쟁점 ②: 기관위임사무와 피고(고창군)의 배상책임 귀속
- 법리: 기관위임사무 처리 중 불법행위가 발생한 경우, 원칙적으로 사무의 귀속 주체인 국가가 배상책임을 지며, 지방자치단체는 국가배상법 제6조에 의해 비용부담자에 해당하는 경우에 한하여 책임 부담
- 포섭: 이 사건 개간허가·취소사무는 국가사무로서 도지사 → 군수로 재위임된 기관위임사무이므로, 군수·소속 공무원의 처분 행위로 인한 손해에 대하여는 원칙적으로 국가가 배상책임을 짐; 피고(고창군)가 국가배상법 제6조 소정의 비용부담자인지 여부가 먼저 심리·확인되어야 함
- 결론: 피고가 비용부담자인지 여부를 심리하지 않고 곧바로 피고에게 배상책임이 있다고 판단한 원심은 국가배상책임의 발생원인에 관한 법리 오해 또는 심리미진의 위법이 있음; 원심판결 중 피고 패소 부분 파기·환송, 원고의 상고 기각
참조: 대법원 2000. 5. 12. 선고 99다70600 판결
