[표준] 275. 손실보상의 근거: 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214 결정

89헌마214 도시계획법 제21조의 위헌여부에 관한 헌법소원

1) 쟁점

적법요건 판단

심판대상: 도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 제정되어 1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정된 것) 제21조(이하 "이 사건 법률조항")의 위헌 여부
재판의 전제성: 각 당해사건(건물철거대집행계고처분취소, 손실보상금 청구 소송)에서 이 사건 법률조항이 재판의 전제가 된다고 주장하며 위헌심판제청 신청 후 기각 → 헌법소원 청구(헌법재판소법 제68조 제2항)
청구기간: 각 기각결정 통지를 받은 날로부터 30일 이내 청구

본안 판단

이 사건 법률조항에 의한 개발제한구역 지정이 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는지 여부(헌법 제23조 제1항·제2항·제3항)
보상규정 없이 재산권을 제한하는 것이 비례의 원칙에 위반되는지 여부
일률적 규율로 인한 평등원칙 위반 여부(헌법 제11조)
법률의 명확성원칙 및 포괄위임금지 위반 여부
거주이전의 자유·직업선택의 자유 침해 여부(헌법 제14조·제15조)

2) 사실관계

사건개요

89헌마214: 청구인들이 개발제한구역으로 지정된 토지 위에 허가 없이 건축물을 건축하였다는 이유로 인천 서구청장으로부터 철거대집행계고처분을 받고, 행정소송(서울고등법원 89구1928) 계속 중 위헌심판제청 신청이 기각되자 헌법소원 청구
90헌바16: 청구인이 마찬가지로 개발제한구역 내 무허가 건축으로 철거대집행계고처분을 받고, 대법원 상고심(89누770) 계속 중 위헌심판제청 신청이 기각되자 헌법소원 청구
97헌바78: 청구인들(선정당사자 포함)이 개발제한구역으로 지정된 토지 소유자로서 국가를 상대로 손실보상금 청구 소송(서울지방법원 96가합90820) 계속 중 위헌심판제청 신청이 기각되자 헌법소원 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사: 도시계획법 제21조에 근거한 개발제한구역 지정 및 그에 따른 건축행위 제한

당사자 주장

청구인들 주장: ① 개발제한구역 지정을 행정부에 위임한 것은 헌법 제23조 위반, ② 입법목적 조항이 모호하여 명확성 원칙 위반, ③ 전면적 행위금지는 재산권의 본질적 내용 침해·비례원칙 위반, ④ 손실보상규정 부재로 헌법 제23조 제1항·제3항 위반, ⑤ 거주이전의 자유·직업선택의 자유 침해, ⑥ 평등권 침해
법원(기각 이유): 개발제한구역 지정에 따른 제한은 헌법 제23조 제2항에 따른 재산권의 내재적 제약·사회적 구속성의 범위 내이므로 손실보상 없이도 합헌
건설교통부장관·법무부장관: ① 입법목적이 명확하고, ② 전면적 금지가 아니라 도시적 건축행위만 제한, ③ 개발제한구역 지정은 사회적 제약의 범위 내이므로 손실보상 불필요

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호) 제21조	개발제한구역 지정(제1항), 구역 내 건축물 건축·공작물 설치·토지형질변경·분할·도시계획사업 시행 원칙적 금지(제2항), 제한 행위범위 등 대통령령·건설교통부령 위임(제3항)
헌법 제23조 제1항·제2항	재산권 보장·법률로 내용과 한계 결정; 재산권 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 함
헌법 제23조 제3항	공공필요에 의한 재산권 제한 시 법률에 의한 정당한 보상
재산권	국민 개개인이 인간다운 생활을 자주적으로 형성하는 데 필요한 경제적 조건 보장; 자유실현의 물질적 바탕; 헌법 제23조 근거
헌법 제11조	평등원칙: 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급
헌법 제122조	국토의 효율적·균형 있는 이용·개발과 보전을 위한 제한·의무 부과 가능; 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권 부여
헌법 제37조 제2항	기본권 제한 시 과잉금지원칙(비례원칙) 준수 의무

결정요지

(1) 재산권의 보장과 토지재산권의 사회적 의무

재산권은 입법자에 의한 형성을 필요로 하며, 입법자는 재산권의 내용을 형성함에 있어 헌법상 재산권 보장(헌법 제23조 제1항)과 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 함.

재산권의 자유보장적 기능은 사회적 의무성의 정도를 결정하는 중요한 기준임. 재산권 행사의 대상이 되는 객체의 사회적 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 정당화됨.

토지는 생산이나 대체가 불가능하고 공급이 제한되어 있으며, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로 의존하고 있어 다른 재산권과 같게 다룰 수 없고, 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 함. 헌법 제122조는 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여함.

(2) 이 사건 법률조항은 재산권의 내용과 한계를 정하는 재산권 형성 규정인 동시에 공익적 요청에 따른 사회적 제약을 구체화하는 규정임(헌법 제23조 제1항·제2항)

헌법상 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적·효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하지는 않음. 그러나 토지재산권에 대한 제한입법 역시 과잉금지원칙(비례의 원칙)을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인해서는 아니 됨.

과잉금지원칙의 내용: ① 입법자가 선택한 수단이 의도하는 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적합해야 하고(방법의 적정성), ② 입법목적을 달성하기에 똑같이 효율적인 수단 중 가장 기본권을 존중하고 적게 침해하는 수단을 사용해야 하며(침해의 최소성), ③ 기본권이 침해되는 정도와 실현되는 공익의 비중을 전반적으로 비교형량하였을 때 적정한 비례관계가 성립해야 함(법익의 균형성).

(3) 사회적 제약의 한계

종래의 지목과 토지현황에 따른 이용방법에 따라 토지를 사용할 수 있는 원칙적인 경우에는, 구역지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 지가 하락이나 지가상승률의 감소는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속함. 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 않음.

반면, 구역지정으로 말미암아 예외적으로 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 법률상 허용된 토지이용의 방법이 없어 실질적으로 사용·수익권이 폐지된 경우에는, 재산권의 사회적 기속성으로도 정당화될 수 없는 가혹한 부담이 발생하므로 입법자가 보상규정을 두어야만 헌법상 허용됨.

사회적 제약의 한계를 넘는 특별한 재산적 손해 발생 여부의 판단기준: ① 토지를 합법적인 용도대로 계속 사용할 수 있는 가능성이 있는가(종래 합법적으로 형성된 토지이용 상태는 새로운 법질서 변경으로 박탈·절하되는 것으로부터 보호되어야 함), ② 법적으로 전혀 이용방법이 없어 실질적으로 사용·수익을 전혀 할 수 없는가(토지가 단지 이름만 소유자에게 귀속되었을 뿐 실질적으로 귀속관계가 단절된 경우).

사회적 제약의 한계를 넘는 구체적 예: ① 지정 당시 나대지 상태로 있었던 토지(건물 신축이 금지되어 지목과 현황에 따른 용도로조차 사용 불가), ② 사정변경으로 인한 용도의 폐지(구역지정 이후 주변 도시과밀화로 농지 오염·수로 차단 등으로 종래 목적 사용이 불가능하거나 현저히 곤란하게 된 경우).

(4) 보상 방법에 관한 입법자의 형성 자유

재산권의 침해와 공익간의 비례성을 회복하기 위한 방법은 헌법상 반드시 금전보상만을 해야 하는 것은 아님. 입법자는 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같이 금전보상에 갈음하거나 기타 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 여러 가지 방법을 사용할 수 있으며, 가혹한 부담의 조정이라는 목적을 달성하기 위한 방법의 선택에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여됨.

(5) 평등원칙 위반

구역 내 토지소유자에게 발생하는 재산권 제한의 정도는 '토지를 종래의 지목과 현황에 따라 사용할 수 있는가'에 따라 현저히 상이한데도, 이를 가리지 않고 일률적으로 아무런 보상없이 수인의무를 부과하는 것은 본질적으로 같은 부담은 같게 다른 부담은 다르게 규율할 것을 요청하는 평등원칙에도 위반됨.

(6) 명확성 원칙·포괄위임금지 관련

이 사건 법률조항의 입법목적(도시의 지역적·평면적 확산 억제, 자연환경 보전, 도시민의 생활환경 건전 유지)은 다른 법률조항과의 연관관계에서 법률의 해석을 통하여 쉽게 알 수 있고 행정청의 자의적 법적용을 배제하는 객관적 기준을 얻을 수 있으므로, 명확성원칙에 반하지 않음. 행정청의 법적용 기준으로서 명확한 이상 개발제한구역의 지정을 행정부에 위임하는 것도 허용됨.

(7) 헌법불합치결정을 선고하는 이유

첫째, 개발제한구역 지정 제도 자체는 원칙적으로 합헌이나 예외적인 경우에 보상규정을 두지 않은 점에 위헌성이 있으므로, 입법자가 헌법에 적합하게 개정할 때까지 유지할 필요가 있음.

둘째, 가혹한 부담의 유무·정도 및 보상의 구체적 기준과 방법은 헌법재판소가 일률적으로 확정할 수 없고 입법자가 판단하여야 할 사항이며, 보상 입법의 형태·대상·방법에 관하여 광범위한 입법형성권을 가진 입법자의 과제임.

불합치결정에 따라 행정청은 보상입법이 마련되기 전 이 사건 법률조항에 근거하여 새로이 개발제한구역의 지정을 하여서는 아니 됨. 다만, 이 결정에 근거하여 이미 이루어진 개발제한구역 지정이나 그에 따른 토지재산권 제한 그 자체의 효력을 다투거나, 이 사건 법률조항에 위반하여 행하여진 자신들의 행위의 정당성을 주장할 수는 없음.

4) 적용 및 결론

가. 재산권 침해 여부

(가) 제한되는 기본권

재산권: 국민 개개인이 자신의 인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는 데 필요한 경제적 조건을 보장하는 기본권; 자유실현의 물질적 바탕; 헌법 제23조 근거

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성

법리: 입법자가 선택한 수단은 그 목적이 정당하여야 함
포섭: 도시의 평면적 확산을 제한하여 도시기능의 적정화를 기하고 도시주변의 자연환경을 보존하여 도시주민의 생활의 질을 높이는 것은 보편적 공익의 요청이자 국가의 의무임. 보안상 이유로 특정 지역 개발을 제한할 필요성도 인정됨. 개발제한구역 지정은 이러한 공익상 요청에 부응하기 위한 것
결론: 목적의 정당성 인정

(2) 수단의 적합성

법리: 수단이 입법목적을 달성하고 촉진하기에 적합할 것
포섭: 개발제한구역 내 건축물 건축, 공작물 설치, 토지형질변경, 분할 등을 원칙적·전면적으로 금지하는 수단이 입법목적 달성에 크게 기여함이 의문의 여지 없음
결론: 수단의 적정성 인정

(3) 침해의 최소성

법리: 입법목적 달성에 똑같이 효율적인 수단 중 가장 적게 침해하는 수단을 선택할 것
포섭: 개발제한구역의 지정은 구역의 도시화를 방지하고 지정 당시의 상태대로 보존하는 데 목적이 있으므로, 선별적·부분적·예외적 이용제한 수단만으로는 목적의 효율적 달성을 기대하기 어려움. 전면적 규제수단은 입법목적 달성을 위하여 필요한 최소한의 조치로 인정됨
결론: 침해의 최소성 요건 충족(종래의 목적대로 사용 가능한 원칙적 경우에 한하여)

(4) 법익의 균형성

법리: 기본권 침해 정도와 실현되는 공익의 비중 사이에 적정한 비례관계가 성립할 것
포섭:
- 원칙적 경우: 종래 상태에 따른 토지의 이용을 보장하면서 개발행위만을 금지하는 것은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위에 속함. 공익(도시민의 건전한 생활환경 확보, 국가안보)의 비중이 매우 크므로 양자 사이에 적정한 비례관계가 성립함 → 합헌
- 예외적 경우: 구역지정으로 나대지처럼 종래의 목적으로도 사용할 수 없게 되거나 사정변경으로 실질적으로 사용·수익의 길이 없게 된 경우, 아무런 보상규정 없이 감수하도록 하는 것은 비례의 원칙에 위반되어 재산권을 과도하게 침해함 → 위헌
결론: 예외적으로 가혹한 부담이 발생하는 경우에 보상규정을 두지 않은 것은 법익균형성 요건 불충족

나. 평등원칙 위반 여부

법리: 본질적으로 같은 부담은 같게, 다른 부담은 다르게 규율할 것
포섭: 재산권 제한의 정도가 '종래 지목과 현황에 따른 사용 가능 여부'에 따라 현저히 상이한데도, 이를 구분하지 않고 일률적으로 아무런 보상없이 수인의무를 부과하는 것은 평등원칙에 위반됨
결론: 평등원칙 위반

다. 명확성원칙·포괄위임금지 위반 여부

포섭: 입법목적은 다른 법률조항과의 연관관계에서 해석을 통하여 쉽게 알 수 있고 행정청의 자의적 법적용을 배제하는 객관적 기준이 확보됨. 행정청과 법원에 의한 법적용 기준으로서 명확한 이상 개발제한구역 지정을 행정부에 위임하는 것도 허용됨
결론: 명확성원칙·포괄위임금지 위반 아님

라. 거주이전의 자유·직업선택의 자유 침해 여부

본문에 별도 포섭·판단이 명시되어 있지 않으나, 다수의견은 재산권 침해 여부 및 평등원칙 위반 여부에서 위헌성을 인정하여 불합치 결정을 내렸음

마. 최종 결론(주문)

도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 제정되어 1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정된 것) 제21조는 헌법에 합치되지 아니한다(헌법불합치결정).

5) 반대의견

재판관 조승형의 반대의견 — 단순위헌결정을 하여야 함

요지: 이 사건 법률조항이 위헌이라면 단순위헌결정을 선고하여야 하며, 헌법불합치결정은 헌법 및 법률상 명문규정에 위반됨
근거:
- 헌법 제111조 제1항 제1호·제5호, 헌법재판소법 제45조·제47조 제2항은 헌법재판소가 위헌 또는 합헌의 심판만을 할 수 있다고 규정하며, 헌법불합치라는 변형결정의 명문 근거가 없음
- 독일 헌법재판소법은 "합치하지 아니한다는 확신에 이른 경우"라는 문언을 두고 있고 위헌결정의 소급효 원칙으로 인해 법적 공백이 심각하여 헌법불합치 판례가 발전하였으나, 우리 헌법재판소법은 형벌조항을 제외한 법률의 실효에 대하여 장래효만을 규정하고 있으므로 다수의견이 우려하는 법규범의 공백·법적 혼란 발생 가능성이 없음
- 우리 헌재법의 입법취지는 권위주의시대 경험에 비추어 위헌·합헌 외의 어떠한 결정도 허용하지 않으려는 것이었음
- 따라서 우리 법제에서는 독일 판례를 그대로 수용할 필요가 없고, 헌법불합치결정은 헌법에 위반되는 결정임

재판관 이영모의 반대의견 — 합헌결정을 하여야 함

요지: 이 사건 법률조항은 합헌임
근거:
- 개발제한구역 내 나대지의 경우에도 법시행령(제20조 제1항 제1호)은 공익상 필요한 건축물, 농림수산업에 필요한 건축물 등 주거용·상업용·공장용 이외의 대부분 건축행위를 허용하고 있으므로 예외적 제한에 불과하고, 토지의 처분이 금지된 것도 아님
- 사정변경으로 종래 용도 사용이 곤란하게 된 경우에도, 제3자의 방해에 대하여 방해배제·손해배상 청구가 가능하고, 법시행령 제20조 제1항 제2호에 따라 토지형질변경도 일정 범위에서 허용되므로 이 사건 법률조항에 의한 제한과 직접적 관련이 없음
- 환경권(헌법 제35조) 및 국토이용·개발·보전을 위한 제한·의무 부과(헌법 제122조) 조항을 고려할 때, 토지소유권의 행사는 공공복리와 환경보전에 적합하도록 해야 할 사회적 의무가 한층 더 강조되므로 입법자의 형성권이 보다 넓게 인정되어야 함
- 환경보전을 목적으로 한 규제입법에 보상조항이 필요하다면 국가·지방자치단체의 재정부담으로 유사한 규제입법의 제정이 위축될 수 있음
- 토지이용규제는 재량을 현저하게 일탈한 것이 아닌 한 존중되어야 할 정책입법의 영역에 속하며, 나대지와 사정변경으로 인한 토지의 이용제한이 평등원칙에 위반되는 합리성 없는 차별로 볼 수 없음
- 결론: 법익의 비교형량상 국가안전보장과 공공복리에 기여하는 이익이 더 크고, 합리성·필요성을 갖추었으므로 헌법 제37조 제2항의 한계요건을 벗어나지 않아 합헌

참조: 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214 결정

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