결정요지

① 재산권 형성규정으로서의 성격 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제1항·제2항에 따라 토지재산권에 관한 권리와 의무를 일반·추상적으로 확정하는 재산권 형성규정인 동시에 공익적 요청에 따른 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 규정임.

② 토지재산권의 사회적 의무성

• 재산권은 입법자에 의한 형성을 필요로 하며, 입법자는 재산권 보장과 사회적 기속성을 조화·균형 있게 고려하여야 함
• 재산권 제한의 허용 정도는 재산권 행사 대상의 사회적 연관성·기능의 크기에 따라 달라짐. 그 연관성과 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 정당화됨
• 토지는 생산·대체 불가능하고 공급이 제한되어 있으며 모든 국민이 생산·생활의 기반으로 의존하는바, 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 함. 헌법 제122조는 이를 반영하여 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여함
• 토지재산권에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무 부과 가능. 그러나 비례원칙(과잉금지원칙)을 준수하여야 하고 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인하여서는 아니 됨

③ 비례원칙의 내용 공익 실현을 위한 구체적 수단은 ㉠ 방법의 적정성(입법목적 달성·촉진에 적합할 것), ㉡ 침해의 최소성(같은 효율의 수단 중 기본권을 가장 적게 침해하는 수단 사용), ㉢ 법익의 균형성(기본권 침해 정도와 공익의 비중 간 적정한 비례관계 성립)을 모두 충족하여야 함

④ 원칙적 경우: 사회적 제약의 범위 내(합헌)

• 구역지정 이후에도 토지소유자가 종래와 같이 토지를 이용할 수 있는 경우, 이 사건 법률조항이 부과하는 현상유지의무·변경금지의무는 비례원칙에 합치하는 합헌적 규율임
• 목적의 정당성: 도시의 평면적 확산 억제, 자연환경 보전, 국가안보 — 보편적 공익의 요청이자 국가의 의무로서 정당성 인정
• 수단의 적정성·침해의 최소성: 구역 내 건축 등 전면적 금지 수단이 입법목적 달성에 크게 기여하고, 선별적·예외적 제한만으로는 목적의 효율적 달성이 어려우므로 필요한 최소한의 조치로 인정
• 법익의 균형성: 도시민 생활환경 확보·국가안보라는 법익의 비중이 매우 크고, 종래 이용을 보장하면서 개발행위만 금지하는 것은 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위에 속함
• 개발가능성의 소멸과 지가 하락 또는 지가상승률의 상대적 감소는 토지소유자가 감수하여야 하는 사회적 제약의 범주에 속함. 장래에 건축이나 개발목적으로 사용할 수 있으리라는 기대가능성이나 신뢰 및 그에 따른 지가상승의 기회는 원칙적으로 재산권의 보호범위에 속하지 않음

⑤ 예외적 경우: 사회적 제약의 한계 초과(위헌)

• 구역지정으로 인하여 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나, 법률상 허용된 토지이용 방법이 없어 실질적으로 사용·수익이 전혀 불가능한 경우에는 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것으로 봄
• 구체적 기준 ①: 법률 개정으로 종래 합법적으로 행사된 토지이용 방법으로 더 이상 토지를 사용할 수 없게 된 경우 — 입법자는 보상 없이 종래의 합법적 사용·수익을 제거·금지할 수 없음
• 구체적 기준 ②: 토지에 대한 이용방법 제한으로 인하여 법적으로 전혀 이용방법이 없어 실질적으로 사용·수익을 전혀 할 수 없는 경우 — 토지와 소유자 사이의 귀속관계가 실질적으로 단절된 것에 해당하여 사회적 제약의 범위를 넘음
• 예외적으로 사회적 제약의 한계를 넘는 구체적 예: ① 나대지(지정 당시 지목이 대지인 나대지 — 구역 지정과 동시에 건물 신축 금지로 지목에 따른 용도 사용 불가) ② 사정변경으로 인한 용도 폐지(구역 지정 후 주변지역 도시과밀화로 농지 오염·수로 차단 등으로 종래 목적 사용이 불가능·현저히 곤란하게 된 경우)
• 이러한 예외적 경우에도 아무런 보상 없이 감수하도록 하고 있는 한, 비례원칙에 위반하여 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 헌법에 위반됨

⑥ 평등원칙 위반 종래 지목과 현황에 따른 사용 가능 여부에 따라 재산권 제한의 정도가 현저히 상이함에도, 이를 구분하지 않고 일률적으로 아무런 보상 없이 재산권 제한을 수인하게 하는 것은 본질적으로 같은 부담은 같게, 다른 부담은 다르게 규율할 것을 요청하는 평등원칙에 위반됨

⑦ 법률 명확성원칙 및 위임입법 한계 위반 여부

• 다른 법률조항과의 연관관계에서 입법목적을 쉽게 알 수 있어 명확성원칙 위반 아님
• 행정청에 의한 법적 적용의 기준으로 명확한 이상, 개발제한구역 지정의 집행을 행정부에 위임하는 것은 허용됨

⑧ 헌법불합치결정의 이유와 효력

• 이 사건 법률조항 자체(개발제한구역제도)는 원칙적으로 합헌. 다만 예외적으로 사회적 제약을 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우에도 보상규정을 두지 않은 것에 위헌성 있음
• 보상의 구체적 기준·방법은 광범위한 입법형성권을 가진 입법자가 정할 사항이므로 헌법불합치결정을 함
• 입법자는 되도록 빠른 시일 내에 보상입법을 마련하여 위헌적 상태를 제거할 의무 있음
• 행정청은 보상입법 마련 전에는 새로 개발제한구역을 지정하여서는 아니 됨
• 토지소유자는 보상입법을 기다려 권리행사를 할 수 있을 뿐, 구역 지정이나 그에 따른 토지재산권 제한 자체의 효력을 다투거나 이 사건 법률조항 위반 행위의 정당성을 주장할 수 없음

⑨ 보상입법의 의미 및 법적 성격

• 보상규정은 헌법 제23조 제1항·제2항에 의하여 재산권의 내용을 구체적으로 형성하고 공공의 이익을 위하여 재산권을 제한하는 과정에서 이를 합헌적으로 규율하기 위하여 두어야 하는 규정
• 비례성 회복 방법은 반드시 금전보상에 한정되지 않음. 지정의 해제 또는 토지매수청구권제도와 같이 금전보상에 갈음하거나 손실을 완화할 수 있는 제도를 보완하는 등 다양한 방법 사용 가능. 입법자에게 방법 선택에 관한 광범위한 형성의 자유 부여

4) 적용 및 결론

① 재산권 침해 여부 — 원칙적 경우

• 법리: 토지재산권의 강한 사회성·공공성으로 인하여 보다 강한 제한 가능하나, 비례원칙(목적의 정당성·수단의 적정성·침해의 최소성·법익의 균형성) 준수 요함
• 포섭: 구역 지정 후에도 종래 지목과 현황에 따른 이용이 가능한 토지의 경우 — 도시의 평면적 확산 방지·자연환경 보전·국가안보라는 입법목적의 정당성 인정; 전면적 개발 금지 수단이 목적 달성에 적합하고 필요한 최소한의 조치임; 종래 이용 보장 하에 개발행위만 금지하는 것은 도시민 생활환경 확보라는 공익의 비중에 비하여 과도한 부담이 아님; 개발가능성 소멸과 지가 하락은 사회적 제약의 범주에 속하고 장래 개발 기대가능성은 재산권 보호범위에 속하지 않음
• 결론: 종래 목적대로 사용 가능한 한, 비례원칙에 합치하는 합헌적 규율

(가) 제한되는 기본권

• 재산권: 개인이 인간다운 생활을 자주적으로 형성하는 데 필요한 경제적 조건을 보장하는 기본권(헌법 제23조)

(나) 과잉금지원칙에 의한 심사

(1) 목적의 정당성 도시 평면적 확산 억제·도시주변 자연환경 보전·도시민 생활환경 확보·국가안보 목적 — 보편적 공익의 요청이자 국가의 의무로서 정당성 인정

(2) 수단의 적합성 구역 내 건축물 건축 등 전면적·원칙적 금지 수단이 입법목적 달성에 크게 기여 — 적합성 인정

(3) 침해의 최소성 선별적·예외적 제한(농지이용 규제, 자연공원 지정 등)만으로는 구역 내 토지의 형상·이용방법을 지정 당시 상태로 보존하여 도시화를 방지하려는 목적의 효율적 달성이 어려우므로, 전면적 규제 수단이 필요한 최소한의 조치로 인정

(4) 법익의 균형성 도시민 생활환경 확보·국가안보라는 법익의 비중이 매우 크고, 종래 이용을 보장하면서 개발행위만 금지하는 것은 토지소유자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위에 속함 — 균형성 충족

② 재산권 침해 여부 — 예외적 경우

• 법리: 종래 목적으로도 사용 불가 또는 실질적 사용·수익 전혀 불가한 예외적 경우에는 사회적 제약의 한계를 넘는 가혹한 부담으로서 입법자는 이를 완화하는 보상규정을 두어야만 헌법상 허용됨
• 포섭: 나대지(지정 당시 지목 대지로 나대지 상태인 토지 — 지정과 동시에 신축 금지로 지목에 따른 사용 불가)와 사정변경으로 인한 용도 폐지(구역 지정 후 주변 도시과밀화로 농지 오염·수로 차단 등으로 종래 목적 사용이 불가능·현저히 곤란하게 되고 형질변경도 허용되지 않아 다른 용도 이용도 불가)의 경우 — 이러한 경우에도 아무런 보상 없이 감수하게 하는 것은 비례원칙 위반으로 과도한 재산권 침해
• 결론: 예외적 경우에 보상규정을 두지 않은 한도에서 헌법에 위반됨

③ 평등원칙 위반 여부

• 법리: 본질적으로 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 규율할 것을 요청하는 평등원칙
• 포섭: 종래 지목과 현황에 따른 사용 가능 여부에 따라 재산권 제한의 정도가 현저히 상이함에도 일률적으로 아무런 보상 없이 수인의무 부과 — 보상을 필요로 하는 예외적 범위 안에서 개별 토지소유자에게 발생한 재산적 부담의 정도를 충분히 고려하지 않은 것
• 결론: 평등원칙 위반

④ 헌법불합치결정

• 이 사건 법률조항(개발제한구역제도 자체)은 원칙적으로 합헌이고, 예외적 경우에 보상규정 결여라는 특정 부분에만 위헌성 존재
• 위헌결정으로 조항 효력을 즉시 소멸시키면 보상의 구체적 기준·방법 등을 입법자가 정하지 못하게 되어 바람직하지 않음
• 주문: 도시계획법 제21조는 헌법에 합치되지 아니한다. 입법자는 되도록 빠른 시일 내에 보상입법을 마련할 의무 있음; 행정청은 보상입법 전 새로운 구역 지정 불가; 토지소유자는 보상입법에 따른 권리행사만 가능하고 구역 지정 효력 자체를 다투거나 법률 위반 행위의 정당성 주장 불가

5) 반대의견

재판관 조승형의 반대의견 — 단순위헌결정 주장

• 요지: 다수의견의 헌법불합치결정은 헌법 제111조 제1항 제1호·제5호, 헌법재판소법 제45조·제47조 제2항의 명문규정에 반함. 독일의 법제(결정의 소급효 원칙)와 우리 법제(장래효 원칙)를 혼동하여 독일 판례를 무비판적으로 수용한 것으로서 단순위헌결정을 하여야 함
• 근거:
  • 우리 헌법재판소법은 위헌이냐 합헌이냐만을 심판할 수 있다고 규정할 뿐, 헌법에 합치하지 아니한다는 용어나 그 이외의 결정 권한을 부여하는 근거규정 없음
  • 독일 헌법재판소법(개정 전 제78조·제79조)은 원칙적으로 소급효를 인정하여 법규범 공백상태가 심각하게 발생할 수 있어 헌법불합치 판례가 정립·입법화된 것이나, 우리는 장래효만 규정하고 있어 법규범 공백·법적 혼란이 발생할 가능성이 없으므로 독일 판례를 수용할 필요가 없음
  • 우리 헌법재판소법의 입법취지는 과거 권위주의 시대의 위헌법률 잠정적 적용을 통한 권위주의 정당화를 배제하기 위해 위헌 또는 합헌 이외의 결정을 허용하지 않으려는 데 있음
  • 결론: 헌법불합치결정은 헌법에 위반되는 결정이므로 단순위헌결정을 선고하여야 함

재판관 이영모의 반대의견 — 합헌 주장

• 요지: 이 사건 법률조항에 의한 개발제한구역 지정은 재산권에 내재된 사회적 제약의 범위 내에 속하고, 다수의견이 위헌이라고 하는 나대지 및 사정변경으로 인한 토지에 대한 이용제한도 보상을 요하는 재산권 박탈 수준의 제한이 아니므로 합헌
• 근거:
  • 헌법 제35조(환경권)은 인간의 존엄과 가치·행복추구권의 실현에 기초가 되는 기본권으로 토지소유권을 행사하는 경제적 자유보다 우선하는 지위에 있음. 다수의견은 헌법 제35조·제122조에 눈을 감고 결론을 냄
  • 나대지의 경우, 법시행령 제20조 제1항 제1호가 공익상 필요한 건축물 등 광범위한 건축·공작물 설치를 허용하고 있어 도시적 건축행위의 신축만 제외되고 대부분의 이용이 가능하므로 이용의 핵심영역을 침해한 것이 아님
  • 사정변경으로 인한 토지의 경우, 방해배제·손해배상 등 별도의 소송을 통한 구제가 가능하고 법시행령에 따라 일정한 요건 하에 토지형질변경도 허용되므로 이 사건 법률조항에 의한 이용제한과 직접 관련이 없음
  • 도시계획구역 내 다른 지역·지구·구역 지정도 보상규정 없이 건축 제한을 두고 있어, 개발제한구역 지정에 의한 제한만을 보상 대상으로 볼 합리적 이유 없음
  • 법익의 비교형량에서도 토지소유권자의 불이익보다 국가안전보장·공공복리에 기여하는 이익이 더 크고 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한 한계요건을 벗어나지 않음
  • 환경보전을 목적으로 토지이용을 규제하는 법령에 보상조항을 필요로 한다면 국가·지방자치단체는 과중한 재정부담으로 규제입법 제정을 주저하게 될 것임
  • 이 사건과 같은 정책입법은 재량을 현저히 일탈한 것이 아닌 한 헌법재판소의 위헌결정보다 입법자의 판단에 맡기는 것이 바람직함
  • 결론: 이 사건 법률조항은 합헌이며, 나대지 및 사정변경 토지에 대한 제한도 평등원칙 위반이 아님

참조: 헌법재판소 1998. 12. 24.자 90헌바16 결정