2011헌바172 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제19조 제1항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상 범위 획정: 청구인이 위헌 여부 심판을 구한 조항은 구 지역균형개발법 제16조 제1항 제4호, 제18조 제1항, 제19조이나, 청구인 주장의 요지가 "민간개발자에게 수용권한을 부여하는 것의 위헌 여부"이므로, 수용권한 부여와 무관한 제18조 제1항 및 제19조 제2항 내지 제4항은 심판대상에서 제외함. 제16조 제1항 제4호의 시행자 부분도 제19조 제1항 수용권한 부여 조항과 연계하여 한정하는 것이 타당함
• 최종 심판대상: 구 지역균형개발법(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항의 '시행자' 부분 중 '제16조 제1항 제4호'에 관한 부분(이하 '이 사건 법률조항')

본안 판단

• 이 사건 법률조항이 공공필요성이 낮은 고급골프장 등 사업에 대해서까지 민간개발자에게 수용권한을 부여하는 것이 헌법 제23조 제3항에 위배되는지 여부
• 헌법불합치결정 및 잠정적용 명령 여부

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2) 사실관계

사건개요

• ○○군수는 골프장 및 리조트 건설을 목적으로 한 '○○ 클럽' 조성사업을 위하여 주식회사 ○○를 지역균형개발법상 지구개발사업 시행자로 지정·고시(2009. 10. 26.)하고, 실시계획을 승인·고시함(2010. 6. 1. 및 2010. 10. 20.)
• 주식회사 ○○는 개발사업에 편입된 청구인 소유 토지 4필지 및 지상건물에 관하여 보상협의가 이루어지지 않자, 구 지역균형개발법 제19조 제1항에 의거하여 경상남도 지방토지수용위원회에 수용재결 신청을 하였고, 경상남도 지방토지수용위원회는 수용재결(이 사건 수용처분)을 함(2010. 12. 21.)
• 주식회사 ○○는 보상금 공탁 후 청구인을 상대로 부동산인도 소송 제기(창원지방법원 진주지원 2011가합231), 그 계속 중 청구인이 위헌제청신청을 하였으나 기각되자 헌법소원심판 청구(2011헌바129)
• 청구인은 별도로 이 사건 수용처분 취소소송 제기(창원지방법원 2011구합1335), 그 계속 중 위헌제청신청이 각하되자 헌법소원심판 청구(본건, 2011헌바172)

청구인의 공권력 행사

• 이 사건 수용처분(경상남도 지방토지수용위원회의 수용재결)이 민간개발자에게 수용권한을 부여한 이 사건 법률조항에 근거함

청구인 주장

• 행정기관이 실시계획을 승인·고시하기만 하면 골프장 사업과 같이 공익성이 전혀 없는 경우까지 무제한적으로 수용권을 부여하는 것은 헌법 제23조 및 제37조 제2항(과잉금지원칙)에 위반됨

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 지역균형개발법 제19조 제1항(심판대상)	시행자는 지구개발사업 시행에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있음. 민간개발자의 경우 사업대상 토지면적 2/3 이상 매입 + 토지소유자·건물소유자 총수 각 1/2 이상 동의 요건 충족 시 수용 가능
구 지역균형개발법 제16조 제1항 제4호(관련조항)	국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공사 외의 자로서 지구개발사업 시행자로 지정받은 자(민간개발자)도 지구개발사업 시행 가능
구 지역균형개발법 제14조 제7항 제4호(관련조항)	개발계획에 포함되는 사업으로 '관광휴양지 조성, 지역특화산업의 육성 등 주민소득 증대에 기여할 수 있는 사업' 포함
헌법 제23조 제3항	공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 함
재산권	국민의 재산에 관한 구체적 권리로서 이용·수익·처분 자유 포함; 헌법 제23조 제1항

결정요지

(다수의견 — 헌법불합치)

(1) 헌법 제23조 제3항의 공공필요성 법리

헌법 제23조 제3항의 '공공필요'는 "국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성"을 의미하며, '공익성'과 '필요성'이라는 요소로 구성됨.

공용수용은 헌법상 재산권 보장의 요청상 불가피한 최소한에 그쳐야 하고, 법률에 의거할 것, 공익적 필요성이 있을 것, 정당한 보상을 지급할 것의 세 요건을 모두 갖추어야 함.

(2) 공익성 판단 기준

공익성의 정도를 판단함에 있어서는 공용수용을 허용하고 있는 개별법의 입법목적, 사업내용, 사업이 입법목적에 이바지하는 정도는 물론, 특히 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업인 경우에는 그 사업 시설에 대한 대중의 이용·접근가능성도 아울러 고려하여야 함.

'공공필요'의 요건에 관하여, 공익성은 추상적인 공익 일반 또는 국가의 이익 이상의 중대한 공익을 요구하므로 기본권 일반의 제한사유인 '공공복리'보다 좁게 보는 것이 타당함.

공공의 이익에 도움이 되는 사업이라도 '공익사업'으로 실정법에 열거되어 있지 않은 사업은 공용수용이 허용될 수 없음. 공공성의 확보는 1차적으로 입법자가 일반적으로 당해 사업의 공공성 여부를 판단하고, 2차적으로 사업인정권자가 개별적·구체적으로 공공성을 판단하는 구조임.

(3) 필요성 판단 기준

수용은 타인의 재산권을 직접적으로 박탈하는 것일 뿐 아니라 헌법 제10조로부터 도출되는 계약의 자유 내지 피수용자의 거주이전 자유까지 문제될 수 있는 등 많은 헌법상 가치들의 제약을 초래할 수 있으므로, 헌법적 요청에 의한 수용이라 하더라도 국민의 재산을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 정도의 필요성이 인정되어야 하고, 그 필요성이 인정되기 위해서는 공용수용을 통하여 달성하려는 공익과 그로 인하여 재산권을 침해당하는 사인의 이익 사이의 형량에서 사인의 재산권침해를 정당화할 정도의 공익의 우월성이 인정되어야 함.

특히 사업시행자가 사인인 경우에는 공익의 우월성이 인정되는 것 외에도 사인은 경제활동의 근본적인 목적이 이윤을 추구하는 일에 있으므로, 그 사업 시행으로 획득할 수 있는 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율도 갖추어져 있어야 함.

(4) 헌법불합치결정 및 잠정적용 법리

법률이 헌법에 위반되는 경우 원칙적으로 위헌결정을 하여야 하지만, 위헌결정을 통하여 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우에는 위헌조항의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있음.

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4) 적용 및 결론

① 공공필요성 구비 여부 — 헌법 제23조 제3항 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 이 사건 법률조항에 의하여 민간개발자가 수용권을 행사하면 피수용자의 재산권(헌법 제23조)이 직접 박탈되고, 계약의 자유(헌법 제10조 도출), 거주이전의 자유(헌법 제14조)도 사실상 제약될 수 있음

(나) 헌법 제23조 제3항 위반 여부 심사

• 법리 — '공공필요'는 공익성(개별법의 입법목적·사업내용·입법목적 기여도·대중의 이용·접근가능성 등 고려)과 필요성(공익과 사인의 재산권 침해 사익 간 형량에서 공익의 우월성 + 사인 시행자의 경우 공익 해태 방지 제도적 규율 구비) 두 요소로 구성됨

• 포섭 — 공익성

  • 관광휴양지 조성사업 전체는 낙후지역 주민소득 증대 및 지역균형발전이라는 입법목적에 일정 부분 기여함
  • 그러나 고급골프장·고급리조트 등(이하 '고급골프장 등')은 넓은 부지에 많은 설치비용이 들어감에도 평균고용인원이 적고, 시설 내에서 모든 소비행위가 이루어지는 자족적 영업행태를 가져 개발이 낙후된 지역의 균형 발전이나 주민소득 증대 등 입법목적에 대한 기여도가 낮음
  • 고급골프장 등은 대중을 상대로 하는 영업이면서도 이용 시 수반되는 과도한 재정적 부담으로 소수에게만 접근이 용이한바, 대중의 이용·접근가능성이 작아 공익성이 낮은 사업임
  • 반면 대규모 놀이공원 등은 대중이 비용부담 등에서 손쉽게 이용할 수 있어 대중의 이용·접근가능성이 크고 공익성이 높은 사업으로 구분됨

• 포섭 — 필요성

  • 고급골프장 등 사업을 위한 공용수용으로 달성하려는 공익(지방세수 확보·지역경제 활성화)은 그 사업의 특성상 부수적인 공익에 불과함
  • 그 정도의 부수적 공익이 강제수용 당하는 주민들이 침해받는 기본권에 비하여 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고 볼 수 없음
  • 공익의 우월성이 인정되지 않으므로, 그 사업 시행으로 획득할 수 있는 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율이 갖추어졌는지에 관하여는 살펴볼 필요도 없이, 민간개발자로 하여금 공익성이 낮은 고급골프장 등의 사업 시행을 위하여 타인의 재산을 강제적으로 취득하게 해야 할 필요성은 인정되지 않음

• 결론 — 이 사건 법률조항은 공익적 필요성이 인정되기 어려운 민간개발자의 지구개발사업(고급골프장 등)을 위해서까지 공용수용이 허용될 수 있는 가능성을 열어두고 있어 헌법 제23조 제3항에 위반됨

② 헌법불합치결정 및 잠정적용 명령

• 법리 — 위헌결정으로 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우 헌법불합치결정 및 잠정적용 명령 가능
• 포섭 — 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌결정을 선고하여 효력을 당장 상실시키면, 공공필요성이 있는 지구개발사업 시행을 위한 민간개발자의 공용수용까지 허용되지 않는 결과가 되어 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백과 혼란이 예상됨
• 결론 — 헌법불합치결정을 하되, 이 사건 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용함

③ 최종 주문

• 구 지역균형개발법 제19조 제1항의 '시행자' 부분 중 '제16조 제1항 제4호'에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니함
• 위 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용함

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5) 반대의견

(재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원)

요지 — 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제3항이 요구하는 '공공의 필요성'을 갖추어 헌법에 위반되지 않음

공익성

• 지역균형개발은 1960년대 제1차 국토계획부터 제4차 국토계획까지 국토정책의 핵심으로서, 지구개발사업은 '개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 개발을 촉진하기 위하여' 국토해양부장관이 지정한 개발촉진지구 내에서 법 제14조 제7항에 정해진 개발사업을 시행하는 것임
• 헌재는 민간개발자에게 관광단지 조성계획상 사유지 2/3 이상 취득 시 토지 수용권을 부여한 관광진흥법 조항을 합헌으로 결정하면서 "관광단지의 조성은 산업 여건이 미흡한 지역에서 지역경제기반 구축·고용 창출 등을 통한 지역경제 활성화를 위한 수단으로서 뿐 아니라 국토의 효율적 이용이란 측면에서도 새롭게 부각되고 있다"며 공공의 필요성을 인정한 바 있음(헌재 2013. 2. 28. 2011헌바250)
• 관광단지 조성사업에 대해 공공의 필요성을 인정할 수 있는 이상, 지역균형개발법상 개발촉진지구개발계획에 포함됨으로써 공익성이 있다고 평가받은 지구개발사업으로서의 관광휴양지 사업에 대해서도 공공의 필요성을 인정할 수 있음

민간기업 수용 요건 구비 여부

• 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가·지방자치단체 등 공적 기관에게 유보되어 있음: 관할 시장·군수·구청장이 실시계획 심사 과정에서 공공의 필요성 심사, 관계행정기관의 장과 협의 거침(법 제17조 제2항)
• 공익이 해태되지 않도록 보장하는 제도적 장치 구비: 준공인가 절차(법 제26조 제1항), 국토해양부장관의 개발계획 집행결과 평가(매년 실시, 수시 평가 가능, 시행령 제30조), 개발사업 추진 현저히 부진 시 개발촉진지구 지정 해제·개발계획 변경·예산지원 삭감 등 조치 가능(법 제11조의2 제2항)
• 민간개발자에게는 사업대상 토지면적 2/3 이상 매입 + 토지소유자·건물소유자 총수 각 1/2 이상 동의라는 강화된 수용 요건 부과(법 제19조 제1항)
• 공익의 중대성 면에서, 개발이 낙후된 지역의 생활환경 개선·소득기반 조성·지역경제 활성화·국토균형발전이라는 공익은 작다고 할 수 없음; 민간개발자를 배제하고 공영개발방식만 고수할 경우 예산상 제약으로 개발사업 추진에 어려움이 있고 자원의 비효율적 소모 개연성이 있음

고급골프장 등 문제에 대한 반론

• 민간개발자가 공익성이 낮다고 볼 수 있는 고급골프장 사업 시행을 위하여 타인 재산을 수용할 수 있도록 한 것이 문제가 없는 것은 아니나, 이는 행정기관이 개발사업의 공공성 유무 평가를 엄격하게 하지 않은 데 기인하는 것이지, 이 사건 법률조항 자체에 위헌적인 요소가 포함되어 있기 때문이 아님

결론 — 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제3항에 위배되지 아니함

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참조: 헌법재판소 2014. 10. 30.자 2011헌바172 결정