92다35783 지장물세목조서명의변경

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 특례법(공공용지의취득및손실보상에관한특례법) 제8조 제1항에 의하여 이주자에게 수분양권이 직접 발생하는지 여부
• 이주대책상 수분양권의 법적 성격 (공법상 권리 vs. 실체적 손실보상청구권)
• 사업시행자의 이주대책대상자 확인·결정 처분의 법적 성격

소송법적 쟁점

• 이주대책대상자 선정신청 및 확인·결정 절차를 거치지 않은 상태에서 민사소송으로 수분양권 확인을 구하는 것의 적법 여부
• 항고소송 vs. 민사소송 vs. 공법상 당사자소송 중 적절한 권리구제 방법

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2) 사실관계

• 피고 대한주택공사는 1987년경 광명시 하안동·철산동 및 서울 구로구 독산동 일원에서 택지개발촉진법에 기한 택지개발사업을 시행함
• 사업지역 내 광명시 (주소 생략) 답 2,869㎡를 수용대상으로 결정·고시하였고, 지상 이 사건 가옥이 지장물로서 철거대상이 됨
• 피고 공사는 철거대상건물의 사실상 소유자가 무주택자인 경우 이주자로 보아 특별분양권을 부여하는 이주대책을 수립·실시함
• 이 사건 가옥의 실제 사실상 소유자는 무주택세대주인 원고이나, 임차인인 원심공동피고 1이 광명시장 명의의 확인서를 발급받아 피고 공사에 제출하고 이주대책 신청을 함
• 피고 공사는 원심공동피고 1을 정당한 권리자로 보아 이주대책대상자로 확정하고, 1988. 5. 26. 자진 철거 후 이 사건 아파트의 분양권을 부여함
• 원고는 피고 공사에 대하여 이주대책대상자 선정신청을 한 바 없고, 피고 공사로부터 대상자로 확인·결정을 받지도 않음
• 원고는 이 사건 아파트에 대한 수분양권이 자신에게 있다는 확인을 구하는 주위적 청구와, 특례법상 손실보상청구권 확인을 구하는 예비적 청구를 민사소송으로 제기함
• 원심은 주위적 청구를 인용하고 예비적 청구에 대하여는 판단하지 않음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조 제1항	사업시행자는 토지 등을 제공함으로써 생활근거를 상실하는 이주자를 위해 이주대책 수립·실시 의무 부담
구 특례법시행령(1989. 1. 24. 개정 전) 제5조 제1항	이주대책에 기본생활시설 포함 의무
구 특례법시행령 제5조 제5항	이주정착지 희망자 30호 이상인 경우에만 이주대책 수립·시행
구 특례법시행규칙(1989. 1. 24. 개정 전) 제27조 제2항·제3항	이주대책 실시가 불가한 특별한 사정 또는 30호 미만인 경우 이주대책 소요비용을 이주자별로 금전 지급 가능

판례요지

• 이주대책의 법적 성격: 특례법상 이주대책은 이주자에게 기본생활시설이 포함된 택지나 주택을 투입비용 원가만의 부담하에 공급하는 것으로서, 이주자에게 종전의 생활상태를 원상회복시키면서 인간다운 생활을 보장하기 위한 생활보상의 일환으로 국가의 적극적·정책적 배려에 의하여 마련된 제도임

• 수분양권의 발생 시기: 특례법 제8조 제1항이 사업시행자에게 이주대책 수립·실시 의무를 부과하더라도, 그 규정 자체만으로 이주자에게 수분양권이 직접 발생하지 않음. 사업시행자가 구체적인 이주대책 계획을 수립하여 통지·공고하고, 이주자가 소정 절차에 따라 이주대책대상자 선정신청을 하며, 사업시행자가 이를 받아들여 이주대책대상자로 확인·결정하여야만 비로소 구체적 수분양권이 발생함

• 확인·결정의 법적 성격: 사업시행자의 확인·결정은 구체적 수분양권 취득의 요건이 되는 행정작용으로서의 처분이며, 단순한 절차상 사실행위가 아님

• 권리구제 방법: 사업시행자가 이주자를 대상자에서 제외하거나 거부한 경우, 이주자는 항고소송으로 제외처분 또는 거부처분의 취소를 구할 수 있음. 사업시행자가 국가·지방자치단체가 아닌 공법인인 경우에도 이주대책 관련 처분은 법률상 부여받은 행정작용권한의 행사로서 항고소송의 대상이 되는 공법상 처분에 해당함(대법원 1992. 11. 27. 선고 92누3618 판결 참조)

• 민사소송에 의한 수분양권 확인의 불허: 수분양권은 공법상의 권리이므로, 이주대책대상자 선정신청 및 확인·결정 절차를 거치지 않아 구체적 수분양권을 취득하지 못한 상태에서, 민사소송 또는 공법상 당사자소송으로 수분양권 확인을 구하는 것은 허용되지 않음. 특정 택지나 아파트에 대한 수분양권 확인 소구는 더더욱 불가능함. 이와 견해를 달리하는 대법원 1992. 7. 28. 선고 92다14908 판결은 폐기함 (대법원 1991. 12. 27. 선고 91다17108 판결 참조)

• 신청기간 도과 이주자에 대한 권리구제 가능성 언급: 이주자가 개별통지를 받지 못하고 공고사실도 알 수 없어 신청기간 내에 선정신청을 못한 경우, 이제라도 이주대책대상자 선정신청을 하고 사업시행자의 응답에 따라 거부처분 취소소송 또는 부작위위법확인소송으로 적정한 구제를 받을 수 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 민사소송에 의한 수분양권 확인청구의 적법 여부

• 법리: 수분양권은 이주대책대상자 선정신청 및 사업시행자의 확인·결정이라는 처분을 통해 비로소 발생하는 공법상 권리이며, 그 이전에는 구체적 권리가 아직 발생하지 않은 상태임
• 포섭: 원고는 피고 공사에 대하여 이주대책대상자 선정신청을 한 바 없고 피고 공사로부터 대상자로 확인·결정을 받지도 않았으므로, 원고에게 이 사건 이주대책에 따른 수분양권이 구체적·현실적으로 발생하였다고 볼 수 없음. 그럼에도 원고는 이주대책대상자 자격을 갖추면 특례법에 의하여 수분양권을 취득하였다고 전제하고 민사소송으로 이 사건 특정 아파트에 대한 수분양권 확인을 구한 것임
• 결론: 이 사건 주위적 청구는 부적법하여 각하를 면할 수 없음. 원심이 이를 적법한 것으로 보아 본안에 들어가 인용한 것은 특례법상 이주대책 법리 및 민사소송법상 소의 대상에 관한 법리를 오해한 위법임

쟁점 2 — 예비적 청구에 대한 판단 누락

• 법리: 주위적 청구가 각하되는 경우 예비적 청구에 대한 판단이 이루어져야 함
• 포섭: 원심은 주위적 청구를 인용하면서 특례법상 손실보상청구권 확인을 구하는 예비적 청구에 대하여 아무런 판단을 하지 않음
• 결론: 이 점도 위법이므로 원심판결을 파기하고 수원지방법원 합의부에 환송함

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5) 소수의견

대법관 김상원, 배만운, 박만호, 천경송, 박준서의 반대의견 요지

• 특례법상 이주대책은 헌법 제23조 제3항의 손실보상의 한 형태로서 실체적 권리이며, 주택건설촉진법·주택공급에관한규칙에 의한 특별공급과 구별되어야 함
• 이주정착금이 손실보상금의 일종으로 실체적 권리임이 명백하므로, 같은 취지의 수분양권도 실체적 권리로 봄이 마땅함
• 사업시행자의 분양처분은 수분양권을 창설하는 처분이 아니라, 이주자가 특례법에 근거하여 이미 취득한 추상적 권리를 구체화하는 이행적 처분에 불과함
• 다수의견처럼 절차적 신청권만 인정하면, 사업시행자가 이주대책을 수립하지 않거나 종료한 경우 이주자가 구제받을 방법이 전혀 없게 되어 부당함
• 자기 몫이 참칭 이주대책대상자에게 이미 분양되어 분양신청을 하더라도 거부될 것이 명백한 이 사건과 같은 경우에는, 당사자소송으로 수분양권 또는 이주대책대상자 지위의 확인을 구하는 것이 허용되어야 하고 확인의 이익이 인정됨
• 다만 이 소송의 소송물은 공법상 법률관계이어서 민사소송이 아닌 행정소송 당사자소송으로 다루어야 하므로, 관할 서울고등법원으로 이송함이 타당함

대법관 배만운의 보충 반대의견

• 다수의견은 이주대책을 생활보상이라 하면서도 수분양권의 실체성을 부정하는 논리적 모순이 있음
• 신청기간 도과 이주자에게 이제라도 신청할 수 있다는 다수의견의 보완론은 다수의견의 기본이론과 논리상 양립할 수 없음
• 현행 행정소송법이 당사자소송을 인정하고 있는 이상, 이주자의 권리구제 방법을 항고소송으로만 한정할 필요가 없고 당사자소송도 허용해야 함

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참조: 대법원 1994. 5. 24. 선고 92다35783 판결