2018두227 보상금

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 공익사업시행지구 밖 영업손실보상의 요건 — '공익사업의 시행으로 인한 그 밖의 부득이한 사유'에 공익사업 시행 결과(시설의 형태·구조·사용 등)로 인한 손실이 포함되는지 여부
• 공익사업시행지구 밖 영업손실보상청구권과 환경정책기본법상 손해배상청구권의 관계 — 이중배상 가능 여부 및 선택적 행사 여부
• 손실보상 청구기간 도과 후 손해배상청구 가능 여부
• 토지보상법 관련 규정의 직접 적용 vs. 유추적용 여부
• 손실보상액(뽕나무·설비 이전비) 및 손해배상액(휴업기간 일실수입, 잠종위탁관리비)의 범위

소송법적 쟁점

• 공익사업시행지구 밖 영업손실보상청구권의 법적 성질 — 민사소송 vs. 행정소송(공법상 당사자소송) 여부
• 재결절차를 거치지 않은 채 사업시행자를 상대로 직접 손실보상 청구 가능 여부
• 보상금증감소송의 피고적격 — 철도 운행자(한국철도공사) vs. 사업시행자(피고 한국철도시설공단)

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2) 사실관계

• 원고는 이 사건 공익사업(호남고속철도 건설사업) 사업인정고시일 전부터 사업시행지구 밖에서 이 사건 건물·입목·설비를 갖추고 잠업사(누에씨 생산 영업)를 영위함
• 피고(한국철도시설공단)는 이 사건 사업의 시행자로서 호남고속철도 노선을 완공·개통하고, 한국철도공사로 하여금 이 사건 노선에서 고속열차를 운행하도록 함
• 이 사건 노선 개통일은 2015. 4. 2.이며, 열차 운행으로 발생한 소음·진동·전자파로 인해 잠업사에서 생산하는 누에씨 품질저하, 전라북도 농업기술원 종자사업소 및 잠업농가의 누에씨 수령 거부 등 피해가 발생함
• 원고는 이 사건 노선 운행으로 인한 소음·진동 등으로 잠업사 이전이 불가피하여 영업손실 발생함
• 휴업기간은 노선 개통일(2015. 4. 2.)부터 2015. 8. 1.까지 4개월로 확정됨
• 원고의 아들이 피고 보조참가인(에이치디씨 주식회사)으로부터 배상금 10,016,240원을 지급받았으나, 원심은 이 사건 손해배상책임 범위에 포함되지 않는다고 판단함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
토지보상법 제79조 제2항	공익사업시행지구 밖 간접손실에 대한 보상 근거
토지보상법 시행규칙 제64조 제1항 제2호	사업시행지구 밖 영업자가 진출입로 단절 등 부득이한 사유로 일정 기간 휴업이 불가피한 경우 보상 대상으로 편입
토지보상법 제79조 제5항, 제73조 제2항	손실보상 청구기간 — 해당 사업의 공사완료일부터 1년 이내
토지보상법 제85조 제2항	보상금증감소송 — 재결 불복 시 사업시행자를 상대로 제기
헌법 제23조	재산권 보장 및 공공필요에 의한 수용 시 정당한 보상 지급 원칙
환경정책기본법 제44조 제1항	환경오염(소음·진동 포함)으로 인한 피해에 대한 원인자의 무과실 손해배상책임

판례요지

• 손실보상청구권의 법적 성질 및 소송형태

  • 공익사업시행지구 밖 영업손실보상청구권은 적법한 공권력 행사로 발생한 재산상 특별한 희생에 대하여 공평부담 견지에서 보상하는 손실보상의 일종으로서 공법상 권리에 해당함
  • 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아닌 행정소송법 제3조 제2호 소정의 공법상 당사자소송 절차에 의하여야 함
  • 원고의 손실보상청구권은 토지보상법 관련 규정의 유추적용이 아니라 토지보상법 제79조 제2항, 시행규칙 제64조 제1항 제2호에 직접 근거하여 발생함

• '그 밖의 부득이한 사유'의 해석

  • 공익사업시행지구 밖 영업손실보상 요건인 '공익사업의 시행으로 인한 그 밖의 부득이한 사유로 일정 기간 휴업이 불가피한 경우'는 공익사업의 시행 또는 시행 당시 발생한 사유로 휴업이 불가피한 경우만이 아니라, 공익사업의 시행 결과 — 즉 그 공익사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태·구조·사용 등에 기인하여 휴업이 불가피한 경우도 포함됨
  • 근거: 영업손실의 발생원인과 발생시점이 다양한 간접손실의 특성, 헌법상 정당한 보상의 원칙

• 손실보상청구권과 손해배상청구권의 관계

  • 토지보상법 제79조 제2항에 따른 손실보상과 환경정책기본법 제44조 제1항에 따른 손해배상은 근거 규정과 요건·효과를 달리하는 별개의 청구권임
  • 그러나 손실보상청구권에는 '손해 전보'라는 요소가 포함되어 있어, 실질적으로 같은 내용의 손해에 관하여 양자를 동시에 행사하면 이중배상 문제가 발생함
  • 따라서 영업자는 양자 중 어느 하나만을 선택적으로 행사할 수 있을 뿐, 동시에 행사할 수 없음
  • 손실보상 청구기간이 도과하여 손실보상청구권을 더 이상 행사할 수 없는 경우에도 손해배상의 요건이 충족되면 여전히 손해배상청구는 가능함

• 재결절차 및 피고적격

  • 사업시행지구 밖 영업자가 영업손실보상을 받으려면 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 불복이 있을 때 비로소 권리구제를 받을 수 있고, 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않음(대법원 2009두10963 판결 참조)
  • 다만 이 사건에서 원고가 적법한 재결절차를 거친 것으로 볼 수 있으므로 결론에 영향 없음
  • 보상항목이 손실보상 대상에 해당함에도 토지수용위원회가 잘못된 재결을 한 경우, 피보상자는 취소소송이 아니라 사업시행자를 상대로 보상금증감소송을 제기하여야 함(대법원 2015두4044 판결)
  • 이 사건 잠업사 영업손실에 관하여는 이 사건 사업의 시행자인 피고가 보상금증감소송의 피고적격을 가짐

• 손실보상액 및 손해배상액

  • 감정인의 감정 결과는 감정방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등의 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 함(대법원 2006다67602, 67619 판결 참조)
  • 손실보상액: 뽕나무 및 설비 이전비용 합계 30,950,000원
  • 손해배상액: 휴업기간(4개월) 일실수입, 잠종위탁관리비용 합계 40,395,040원
  • 원고 아들이 피고 보조참가인으로부터 수령한 배상금 10,016,240원은 이 사건 손해배상책임 범위에 포함되지 않음(손해발생 원인이 다름)

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4) 적용 및 결론

(1) 손실보상청구권의 법적 근거 및 소송형태

• 법리: 공익사업시행지구 밖 영업손실보상청구권은 공법상 권리이며, 그 쟁송은 공법상 당사자소송에 의함. 원고의 청구권은 토지보상법 제79조 제2항, 시행규칙 제64조 제1항 제2호에 직접 근거함
• 포섭: 원심은 유추적용을 전제로 판단하였으나, 이 사건 잠업사는 사업인정고시일 전부터 사업시행지구 밖에서 건물·입목·설비를 갖추고 영업을 영위하였고, 호남고속철도 노선 운행(시설의 사용)으로 인한 소음·진동·전자파로 잠업사 이전이 불가피하게 됨. 이는 '공익사업의 시행 결과, 시설의 사용에 기인하여 휴업이 불가피한 경우'에 해당하여 시행규칙 제64조 제1항 제2호가 직접 적용됨
• 결론: 원심의 법적 근거 판단(유추적용)은 잘못이나, 손실보상청구권 성립 및 공법상 당사자소송에 의해야 한다는 결론은 정당하여 피고 상고이유 제1점 기각

(2) 보상금증감소송의 소송요건

• 법리: 재결절차를 거치지 않은 채 사업시행자를 직접 상대로 손실보상 청구 불허. 보상항목에 관한 잘못된 재결 시 취소소송이 아닌 사업시행자 상대 보상금증감소송을 제기하여야 함
• 포섭: 원심의 재결불요 판단은 잘못이나, 원고가 적법한 재결절차를 거친 것으로 볼 수 있고, 이 사건 사업의 시행자인 피고에게 피고적격이 있음
• 결론: 피고 상고이유 제2점 기각

(3) 손실보상액 범위

• 법리: 감정방법 등에 현저한 잘못이 없는 한 감정 결과 존중
• 포섭: 원심은 감정 결과에 기초하여 뽕나무 및 설비 이전비용 합계 30,950,000원을 영업손실 보상액으로 인정. 잠업사 휴업기간 영업이익·고정비용, 건물 이전비는 보상 범위에서 배척함
• 결론: 피고 상고이유 제3점 기각, 원고 상고이유(손실보상 범위 확장 주장) 기각

(4) 손해배상책임의 존부 및 범위

• 법리: 소음·진동을 포함한 환경오염으로 수인한도를 넘는 손해를 입힌 원인자는 귀책사유 없이도 배상 의무 부담(환경정책기본법 제44조 제1항)
• 포섭: 피고가 호남고속철도 노선을 완공·개통하고 한국철도공사로 하여금 고속열차를 운행하도록 함으로써 소음·진동·전자파가 발생하여 누에씨 품질저하, 수령 거부 등 피해 발생. 피고가 소음·진동·전자파의 원인자에 해당함. 휴업기간은 개통일(2015. 4. 2.)부터 2015. 8. 1.까지 4개월. 원고 아들이 수령한 10,016,240원은 손해발생 원인이 달라 공제 불가
• 결론: 피고의 손해배상책임 인정(배상액 40,395,040원). 피고 상고이유 제4점 기각, 원고의 배상 범위 확장 주장(토지 가치하락액, 건물 이전비, 감가상각비·고정 인건비, 잠종위탁관리비 일부) 기각

최종 결론

• 원고 및 피고의 상고를 모두 기각. 상고비용은 각자 부담

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참조: 대법원 2019. 11. 28. 선고 2018두227 판결