2021두53894 지적재조사사업조정금이의신청기각처분취소청구의소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지적재조사 조정금에 대한 이의신청 결과통지(2차 통지)가 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부
• 이의신청이 '새로운 신청'에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 최초 조정금 수령통지(1차 통지)에 대한 취소청구의 제소기간 도과 여부
• 행정청의 불복방법 미안내 및 상대방의 처분성 인식가능성·예측가능성이 소송 대상 판단에 미치는 영향

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2) 사실관계

• 피고(당진시장)는 원고 소유 토지 2필지에 대해 지적재조사 경계확정으로 면적이 감소되었다는 이유로, 당진시 지적재조사위원회 의결을 거쳐 조정금 62,865,000원 수령을 통지함(이하 '1차 통지', 일자: 2018. 1. 9.). 1차 통지서에는 조정금 수령 기한(2018. 7. 9.) 및 이의신청 안내(수령통지 후 60일 이내)가 기재됨. 다만 행정심판·행정소송에 관한 불복방법은 안내되지 않음
• 원고는 2018. 2. 9. "조정금이 시장가치를 반영하지 못하였다"는 이유로 피고에게 이의신청을 제기. 이의신청서에 구체적 사유와 소명자료(보상협의요청 내역, 개별공시지가, 토지가격비준표 등) 첨부
• 당진시 지적재조사위원회는 감정평가 등을 다시 실시한 후 2018. 6. 11. 조정금을 종전과 동일한 금액으로 심의·의결함
• 피고는 2018. 6. 12. 원고에게 '재산정 후 위원회 심의·의결 결과를 통지하고 조정금을 수령하라'는 내용으로 통지함(이하 '2차 통지'). 첨부 조정금수령통지서에는 수령기한이 2018. 12. 12.로 기재됨
• 원고는 2018. 9. 4. 충청남도행정심판위원회에 2차 통지의 취소를 구하는 행정심판 청구. 행정심판위원회는 2018. 11. 29. 청구 기각(재결서에 불복방법 고지 포함). 행정심판 절차에서 피고는 대상적격을 다투지 않음
• 원고는 2019. 2. 17. 이 사건 소 제기(2차 통지 취소청구). 2020. 2. 10. 청구취지 변경으로 1차 통지 취소청구 추가

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송 대상인 '처분'의 정의 — 행정청의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부 및 이에 준하는 행정작용
구 지적재조사에 관한 특별법 제20조, 제21조 제2항·제3항	조정금 산정 및 수령통지·납부고지 절차
구 지적재조사에 관한 특별법 제21조의2	조정금 이의신청 절차 — 수령통지·납부고지일부터 60일 이내 이의신청 가능, 지적소관청은 30일 이내 위원회 심의·의결을 거쳐 서면으로 결과 통지
행정절차법 제26조	행정청의 불복방법 고지 의무 — 처분 시 행정심판·행정소송 제기 가능 여부, 청구절차·기간 등 고지

판례요지

• 처분성 판단의 일반 법리: 행정청의 행위가 항고소송 대상인 '처분'에 해당하는지는 추상·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리, 행정청·이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 함(대법원 2008두167 전원합의체 판결 참조). 처분 해당 여부가 불분명한 경우 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 함(대법원 2016두33537 판결 참조)

• 새로운 신청에 대한 새로운 처분 법리: 수익적 행정처분 신청에 대한 거부처분 후 당사자가 다시 신청한 경우, 신청 제목 여하에 불구하고 그 내용이 새로운 신청이라면 이를 다시 거절하는 것은 새로운 거부처분임(대법원 2017두52764, 2020두50324 판결 참조). 나아가 거부처분이 아닌 경우에도 이의신청의 내용이 새로운 신청으로 볼 수 있으면, 그 이의신청에 대한 결정의 통보를 새로운 처분으로 볼 수 있음

• 이 사건 2차 통지의 처분성 인정: 구 지적재조사법 제21조의2에 의해 조정금 이의신청 절차가 법률상 절차로 격상되어 절차적 권리는 법률상 권리에 해당함. 원고의 이의신청은 구체적 사유와 소명자료를 갖춘 새로운 신청에 해당함. 2차 통지는 재산정·재심의·의결 절차를 거친 결과를 알리는 것으로서 단순한 거부가 아닌 새로운 조정금 통지에 해당하고, 수령기한도 변경되었음. 피고는 1차 통지 시 이의신청만 안내하고 행정심판·소송은 안내하지 않았으며, 행정심판 절차에서도 대상적격을 다투지 않아 원고로서는 2차 통지를 처분으로 인식할 수밖에 없었음. 이를 처분성이 없다고 하면 행정기관의 안내와 법률에 따라 절차를 진행한 상대방으로부터 불복의 기회를 박탈하는 결과를 초래할 우려가 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 1차 통지 취소청구의 제소기간

• 법리: 처분에 대한 취소소송은 정해진 제소기간 내에 제기되어야 하며, 청구변경으로 새로운 처분 취소청구를 추가하는 경우에도 해당 처분에 대한 제소기간이 별도로 적용됨
• 포섭: 원고는 2019. 2. 17. 소 제기 시 2차 통지 취소만 청구하였다가, 2020. 2. 10. 청구변경으로 1차 통지(2018. 1. 9.) 취소청구를 추가함. 원심은 1차 통지에 대한 제소기간이 이미 도과되었다고 판단함
• 결론: 이 부분 원심 판단에 제소기간·청구변경에 관한 법리 오해 없음 → 상고 기각

쟁점 2 — 2차 통지의 처분성

• 법리: 처분 해당 여부 불분명 시 상대방의 인식가능성·예측가능성을 중요 고려 요소로 삼아 규범적 판단. 이의신청의 내용이 새로운 신청에 해당하면 그에 대한 결정 통보를 새로운 처분으로 볼 수 있음
• 포섭: ① 조정금 이의신청 절차가 2017년 법률 개정으로 법률상 절차로 격상됨. ② 원고의 이의신청은 구체적 사유와 소명자료를 첨부한 새로운 신청에 해당함. ③ 2차 통지는 재산정·재심의·의결 결과를 알리는 것으로서 수령기한도 변경된 새로운 조정금 통지임. ④ 피고가 1차 통지 시 행정심판·소송을 안내하지 않았고, 행정심판 절차에서도 대상적격을 다투지 않아 원고는 2차 통지를 처분으로 인식할 수밖에 없었음. ⑤ 법원이 1차 통지는 제소기간 도과, 2차 통지는 처분성 없음으로 모두 부적법 판단하면 적법 절차를 따른 상대방의 불복 기회를 박탈하는 결과를 초래
• 결론: 2차 통지는 독립된 처분에 해당함. 처분성을 부정한 원심 판단은 이의신청 결과통지의 처분성에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않은 잘못이 있음 → 원심판결 중 해당 부분 파기·환송

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참조: 대법원 2022. 3. 17. 선고 2021두53894 판결