2000헌바30 구 지방세법 제74조 제1항 등 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 지방세법 제74조 제1항(심사청구 기간 규정)에 대해 재판의 전제성 인정 여부
• 지방세법 제78조 제2항(필요적 행정심판전치 규정)에 대해 재판의 전제성 인정 여부

본안 판단

• 지방세법 제78조 제2항이 헌법 제107조 제3항(행정심판의 사법절차 준용 요청) 및 헌법 제27조(재판청구권)에 위반되는지 여부
• 지방세법 제81조(행정소송 제소기간 규정)에 대해 위헌선언의 필요 여부

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2) 사실관계

사건 개요

• 청구인이 1996. 6. 28. 한국토지공사로부터 토지를 매수하여 1997. 2. 1. 소유권이전등기를 마쳤으나, 취득일로부터 1년 이내에 고유업무에 사용하지 않아 법인의 비업무용 토지로 판단됨
• 고양시 덕양구청장이 1998. 3. 13. 지방세법 제112조 제2항 소정의 중과세율에 따라 취득세 및 농어촌특별세를 부과·고지함
• 청구인이 부과처분 취소 행정소송(서울행정법원 98구16469)에서 승소하였으나, 피청구외인이 항소하면서(서울고등법원 99누10249) 전심절차인 심사청구의 60일 청구기간 미준수를 주장함
• 청구인이 지방세법 제74조 제1항, 제78조 제2항에 대해 위헌여부심판 제청신청(2000아47)을 하였으나 서울고등법원이 2000. 3. 23. 전치요건 미비를 이유로 당해사건 소를 각하하고 제청신청도 기각함
• 청구인이 2000. 4. 3. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 헌법소원심판을 청구함

당해 소송사건 및 위헌제청신청 경위

• 당해사건: 서울고등법원 99누10249 취득세등부과처분취소 항소심
• 위헌제청신청 기각 후 30일 이내 헌법소원 청구

당사자 주장

• 청구인: ① 이의신청 후 심사청구를 필요적 전치절차로 강요하는 것은 신속한 재판을 받을 권리(헌법 제27조 제1항·제3항)를 침해함. ② 지방자치단체의 우월적 지위를 부여하여 평등권을 침해함
• 행정자치부장관: ① 1999년도 심사청구 인용율이 24.2%로 납세자에게 실질적 권리구제 수단이 됨. ② 심사청구제도는 헌법상 근거 있고 합리적 존재이유가 있으므로 평등권·재판청구권을 침해하지 않음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
구 지방세법 제74조 제1항 (1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것)	이의신청에 대한 결정 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 심사청구를 하여야 함
지방세법 제78조 제2항	지방세 부과처분에 대한 행정소송은 이 법에 의한 심사청구와 그에 대한 결정을 거치지 아니하면 제기할 수 없음 (필요적 행정심판전치)
지방세법 제81조	심사결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송 제기. 결정기간 내 통지 없는 경우 결정기간 경과한 날부터 소 제기 가능
헌법 제107조 제3항	재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있음. 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 함
헌법 제27조	재판청구권. 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가짐
행정소송법 제18조 제1항 (1998. 3. 1. 시행)	원칙적 임의적 행정심판전치주의. 다만, 다른 법률에 필요적 전치 규정이 있는 경우 예외 인정

결정요지

(가) 지방세법 제74조 제1항에 대한 판단 — 각하

• 제74조 제1항은 심사청구 제도를 규정할 뿐 행정소송과의 관계에 관하여는 아무런 규율도 없음
• 이 사건 쟁점인 필요적 전치의 위헌성 판단은 제78조 제2항의 위헌여부에 달려 있고, 제74조 제1항은 제78조 제2항의 규범적 작용을 위한 배경요소에 불과함
• 당해사건의 해결에 불가결하지 않으므로 재판의 전제성 인정 불가 → 이 부분 심판청구는 부적법

(나) 지방세법 제78조 제2항에 대한 판단 — 위헌

① 헌법 제107조 제3항의 의미

• 행정심판은 어디까지나 재판의 전심절차로서만 기능하여야 한다는 점과 행정심판절차에 사법절차가 준용되어야 한다는 점은 헌법이 직접 요구하므로 여기에 입법적 형성의 한계가 있음
• 입법자가 행정심판을 종심절차로 규정하여 정식재판의 기회를 배제하거나, 어떤 행정심판을 필요적 전심절차로 규정하면서 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 헌법 제107조 제3항 및 헌법 제27조에 위반됨
• 어떤 행정심판에 사법절차가 준용되지 않더라도 임의적 전치제도로 규정하는 데 그친다면 위 헌법조항에 위반된다 할 수 없음 (행정심판을 거치지 않고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있는 선택권이 보장되어 있기 때문)
• 판단기관의 독립성과 공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등의 면에서 사법절차의 본질적 요소를 현저히 결여하고 있다면 "준용"의 요청에 위반됨

② 이의신청·심사청구와 사법절차의 준용 여부

• 지방세심의위원회의 조직과 운영에 관한 기본사항조차 법률에서 직접 규정하지 않고 시행령·시행규칙에 위임되어 있어 법형식적 측면에서의 독립성 보장이 매우 취약함
• 위원을 재결청인 행정자치부장관이나 지방자치단체의 장이 지명·위촉하게 되어 있고, 위원회 구성에서 외부전문가가 일정 비율 이상 포함될 것이 보장되지 않아 독립성·공정성을 객관적으로 신뢰할 수 있는 토대를 충분히 갖추고 있다고 보기 어려움
• 심리절차의 기본사항을 법률에서 정하지 않고 대통령령에 위임하고 있음. 사법절차의 기본적 요소인 대심적(당사자주의적) 심리구조가 매우 빈약하고 당사자의 절차적 권리보장의 본질적 요소가 결여됨. 납세의무자에게는 의견진술, 증거제출 및 증거조사신청 등 절차 주체로서의 권리가 보장되어야 함에도 이를 도외시함으로써 납세의무자를 단순한 절차의 객체로 전락시킴
• 행정심판법은 구술심리신청권, 위원 기피신청권, 증거제출권, 증거조사신청권, 불고불리 원칙, 불이익변경금지 원칙 등 사법절차적 요소를 많이 도입하고 있으나, 지방세법 제78조 제1항은 명문으로 행정심판법의 적용을 배제함
• 국세기본법상 국세심판청구에는 제척·회피·기피, 자유심증주의, 당사자의 질문검사 신청권, 구술심리주의 강화, 불고불리 원칙 등이 적용되나, 지방세법 제82조는 지방세의 "부과"와 "징수"에 관하여 국세기본법·국세징수법을 준용할 뿐 지방세 부과에 관한 "불복절차"에는 국세심판청구 규정조차 준용되지 않음
• 결론: 이의신청·심사청구제도는 판단기관의 독립성·중립성도 충분하지 않을 뿐 아니라 심리절차에 있어 사법절차적 요소가 매우 미흡하고 특히 당사자의 절차적 참여권이라는 본질적 요소가 현저히 흠결되어 사법절차 "준용"의 요청을 외면하고 있음

③ 불필요한 전심절차의 강요

• 행정심판제도의 취지를 살릴 수 없는 경우에도 일률적으로 전심절차를 밟도록 한다면 그것은 입법형성권의 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해하는 것이 됨
• 이 사건 법률조항은 행정소송법 제18조 제2항·제3항의 적용을 (제18조 제2항 제1호의 경우를 제외하고) 명시적으로 배제함
• 행정소송법 제18조 제2항·제3항의 사유, 즉 ① 행정청·재결청 측에 귀책사유가 있는 경우, ② 행정심판을 통한 권리구제의 기대가능성이 희박한 경우, ③ 납세의무자의 중대한 이해관계를 보호할 필요가 월등히 큰 경우, ④ 행정청·재결청으로 하여금 스스로 재고·시정할 기회가 한 번 부여된 경우에도 예외 없이 이의신청·심사청구를 거치지 않고서는 행정소송을 제기할 수 없도록 하고 있음
• 위 각 경우는 행정심판의 전치를 요구하는 것이 무용한 절차를 강요하는 셈이어서 납세의무자에게 가혹하고 법원을 통한 국민의 권리구제에 장애를 초래할 뿐이라는 점에서 공통됨
• 행정의 자기통제나 신속하고 효율적인 권리구제라는 행정심판제도의 본래의 취지를 거의 살릴 수 없어 전적으로 무용하거나 그 효용이 극히 미미한 경우에까지 무조건적으로 전심절차를 강요하는 것은 행정심판의 필요성과 납세자 권리의 사법적 구제라는 요청을 합리적으로 형량한 가운데 설정되어야 할 행정심판전치제도의 법치주의적 한계를 벗어나 국민의 재판청구권을 침해함

(다) 지방세법 제81조에 대한 위헌선언

• 일정한 법률조항이 위헌선언될 때 합헌으로 남아 있는 다른 법률조항이 위헌선언되는 조항과 밀접한 관계에 있어 그 조항만으로는 법적으로 독립된 의미를 가지지 못하는 경우에는 예외적으로 그 조항에 대하여도 위헌선언을 할 수 있음
• 지방세법 제81조는 이 사건 법률조항의 규정에 의한 필요적 행정심판전치를 전제로 하여 심사결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기하도록 함
• 이 사건 법률조항이 위헌선언으로 효력을 상실하게 되면 제81조는 독립하여 존속할 아무런 의미가 없을 뿐만 아니라, 문언해석상 여전히 심사결정의 통지를 받지 않고서는 행정소송을 제기할 수 없는 것으로 이해할 소지가 있어 불필요한 법적 혼란을 야기할 수 있음 → 제81조에 대하여도 위헌선언

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4) 적용 및 결론

① 지방세법 제74조 제1항 — 재판의 전제성

• 법리: 헌법재판소법 제68조 제2항의 위헌심사형 헌법소원에서는 당해 소송사건에 직접 적용되고 그 위헌 여부가 재판의 주문에 영향을 미치는 법률조항에 대해서만 재판의 전제성이 인정됨
• 포섭: 이 사건의 쟁점은 필요적 전치 여부이고 이에 관한 판단은 제78조 제2항의 위헌여부에 달려 있음. 제74조 제1항은 심사청구 기간만 정할 뿐 행정소송과의 관계를 규율하지 않고, 청구인도 제74조 제1항 고유의 위헌성을 다투지 않으며, 제78조 제2항의 규범적 작용을 위한 배경요소에 불과하여 그 위헌여부가 당해사건 해결에 불가결하지 않음
• 결론: 재판의 전제성 불인정 → 이 부분 심판청구 각하

② 지방세법 제78조 제2항 — 헌법 제107조 제3항 및 제27조 위반 여부

(가) 제한되는 기본권

• 재판청구권(헌법 제27조): 모든 국민이 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리

(나) 심사기준: 헌법 제107조 제3항 및 재판청구권 침해 여부

• (1) 심사기준: 행정심판이 필요적 전심절차로 규정된 경우, 그 절차에 사법절차가 준용되지 않는다면 헌법 제107조 제3항 및 재판청구권을 보장한 헌법 제27조에 위반됨. 또한 행정심판제도의 취지를 살릴 수 없는 경우에도 일률적으로 전심절차를 강요하면 입법형성권의 한계를 벗어나 재판청구권을 침해함

• (2) 구체적 판단:

  • 지방세심의위원회의 조직·운영 기본사항이 시행령·시행규칙에 위임되어 있어 법형식적 독립성 보장이 매우 취약하고, 위원을 재결청이 지명·위촉하며 외부전문가의 일정 비율 참여가 보장되지 않아 판단기관의 독립성·공정성이 충분하지 않음
  • 심리절차에서 대심적 심리구조가 매우 빈약하고 납세의무자의 의견진술권, 증거제출권, 증거조사신청권 등 당사자의 절차적 참여권이라는 본질적 요소가 현저히 흠결됨
  • 행정심판법의 적용이 명문으로 배제되고, 국세심판청구에 관한 사법절차 유사 규정도 준용되지 않음
  • 행정소송법 제18조 제2항·제3항에 열거된 예외 사유(귀책사유, 권리구제 기대가능성 희박, 이해관계 보호 필요, 자기시정 기회 부여 후)에도 무조건 이의신청·심사청구라는 이중의 행정심판을 강요하는 것은 무용한 절차를 강요하는 것임

• 결론: 이 사건 법률조항은 사법절차를 준용하지 않으면서 이중의 행정심판을 필요적으로 거치도록 하고, 행정심판제도의 취지를 살릴 수 없는 경우에도 무조건적으로 전심절차를 강요한다는 점에서 헌법 제107조 제3항 및 헌법 제27조 제3항에 위반

③ 지방세법 제81조 — 위헌선언

• 법리: 위헌선언되는 법률조항과 밀접한 관계에 있어 그 조항만으로는 법적으로 독립된 의미를 가지지 못하는 조항에 대해서는 예외적으로 위헌선언 가능
• 포섭: 제81조는 이 사건 법률조항의 필요적 행정심판전치를 전제로 하여 심사결정 통지를 받은 날부터 90일 이내 행정소송 제기를 요건으로 함. 제78조 제2항이 위헌 무효가 되면 제81조는 독립하여 존속할 의미가 없고, 문언상 심사결정 통지 없이는 소 제기 불가로 해석될 소지도 있어 법적 혼란 우려
• 결론: 제81조에 대하여도 위헌선언

최종 주문

• 지방세법 제74조 제1항에 대한 심판청구 각하
• 지방세법 제78조 제2항 및 제81조는 헌법에 위반 (재판관 전원 일치)
• 이 사건 법률조항의 위헌으로 지방세 부과처분에 대한 불복 시 곧바로 행정소송 청구 가능, 또는 임의로 행정심판을 거칠 수 있으며 행정소송 제소기간에 관하여는 행정소송법 제20조 적용

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참조: 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2000헌바30 결정