2013두26118 시장정비사업추진계획 취소소송
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 당초 처분사유(시장정비사업계획의 적정성)에 의한 이 사건 처분의 적법 여부
- 재래시장법상 시장정비사업추진계획 승인 거부처분의 위법성 판단 기준
소송법적 쟁점
- 항고소송 및 행정심판 단계에서 처분청이 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않은 추가 처분사유를 새로 주장할 수 있는지 여부
2) 사실관계
- 원고(원종시장정비사업조합설립추진위원회)가 2006. 10. 12. 부천시장에게 원종시장을 구 재래시장법에 따라 시장정비사업시행구역으로 추천 신청함
- 부천시장이 2006. 10. 27. 피고(경기도지사)에게 원종시장을 시장정비사업시행구역으로 추천함
- 이 사건 신청 후인 2006. 10. 29. 개정 재래시장법 시행 → 동법 제31조 제1항 단서(이 사건 조항)에서 "사업구역 안의 국·공유지 면적이 전체 토지 면적의 1/2 이상"이어야 한다는 요건이 신설됨
- 피고 산하 심의위원회가 2009. 11. 2. 아래 사유(당초 처분사유)로 안건을 부결 의결함
- ㉠ 재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 적용에 무리가 있으며 상가활성화계획이 미흡
- ㉡ 임차상인 보상 미흡 및 건축 시 재래시장활성화로 성공하는 시장으로 판단불가
- ㉢ 도시계획사업으로 지구단위계획에 의거하여 사업을 진행하는 것이 바람직함
- ㉣ 시장기능 약화로 인한 일반주거지역 내 주택재건축사업으로 시행 필요
- 피고가 2009. 11. 20. 원고에게 심의 결과 및 이유를 통보(이 사건 처분)함
- 원고가 2010. 2. 2. 중앙행정심판위원회에 취소 청구 → 피고가 행정심판에서 추가 처분사유(국·공유지 면적 요건 미충족)를 추가 주장함
- 중앙행정심판위원회는 2011. 11. 15. 이 사건 조항을 근거로 원고 청구를 기각함
- 원심(서울고법 2013. 11. 14. 선고 2013누57 판결)은 추가 처분사유 주장은 허용되지 않고, 당초 처분사유에 의한 처분도 위법하다고 판단함
- 원고가 제출한 사업추진계획의 주요 내용
- 원종시장 부지에 지하 5층, 지상 12층 건물 신축 예정
- 공동주택 면적 64.12%, 판매시설 35.88%로 주거시설 비율이 훨씬 높음
- 원종시장 판매시설 비율이 종전 83%에서 35.88%로 감소 예정
- 기존 입점시설(반찬류, 농수축산물, 생활소품류 등)은 판매시설 1층에만 입점
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(개정) 제31조 제1항 단서 | 시장정비사업 대상이 되려면 사업구역 안의 국·공유지 면적이 전체 토지 면적의 1/2 이상이어야 함 |
| 개정 재래시장법 제48조, 제51조 ~ 제57조 | 시장정비구역에 대한 용적률·건폐율·높이 제한 등의 특례 및 각종 세금 감면 |
판례요지
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 추가 처분사유 주장의 허용 여부
- 법리 — 처분사유의 추가·변경은 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한 범위 내에서만 허용되며, 이는 행정심판 단계에도 동일하게 적용됨
- 포섭
- 당초 처분사유(심의위원회 부결 사유)는 시장정비사업계획의 적정성에 관한 것(상가활성화계획 미흡, 임차상인 보상 미흡, 사업방식의 부적절 등)임
- 추가 처분사유는 이 사건 조항에 따른 국·공유지 면적 요건(전체 토지 면적의 1/2 이상) 미충족에 관한 것임
- 피고가 검토 과정에서 이 사건 조항 적용 의사를 밝힌 바 없고, 심의위원회도 국·공유지 면적 요건에 관해 전혀 언급하지 않았음
- 당초 처분사유 중 '재래시장법 적용에 무리가 있다'는 것은 사업계획이 시장정비사업의 취지와 맞지 않다는 의미이지, 국·공유지 면적 요건 미충족을 의미하는 것이 아님
- 양자는 서로 다른 사회적 사실관계를 기초로 하므로 기본적 사실관계의 동일성이 없음
- 결론 — 피고가 행정심판에서 추가 처분사유를 주장하는 것은 허용될 수 없음. 이를 허용할 수 없다고 본 원심 판단은 정당함(상고이유 제1점 기각)
쟁점 ② 당초 처분사유에 의한 이 사건 처분의 적법 여부
- 법리 — 시·도지사는 시장정비사업추진계획 승인 시 시장기능 활성화 계획의 현실성, 입점상인 보호대책의 타당성 등을 고려하여야 하며, 심의위원회의 심사 결과에 합리성·객관성이 있으면 그에 따른 처분은 적법함
- 포섭
- 원고의 사업추진계획은 기존 상가 건물 철거 후 주거시설(64.12%)이 판매시설(35.88%)보다 훨씬 큰 비율을 차지하는 복합건물 신축을 내용으로 함
- 원종시장 판매시설 비율이 종전 83%에서 35.88%로 대폭 감소하고, 기존 입점상인들은 판매시설 1층에만 배치되는 등 시장기능 활성화와는 거리가 있음
- 원고 스스로도 재래시장법상 특례(용적률·건폐율·높이 제한)를 적용받지 못하면 사업성이 없다고 밝혔는바, 이 사건 사업추진계획은 시장정비사업 본래의 취지보다는 특례 규정을 활용한 개발이익 실현에 주된 목적이 있는 것으로 볼 수 있음
- 심의위원회는 시장정비사업 본래의 목적 부합 여부, 임차상인 배려 미흡, 사업방식의 적정성 등을 종합적으로 심의하여 부결하였으며, 이는 합리성·객관성을 결여하였다고 볼 수 없음
- 부천시장 및 피고의 사전 긍정적 검토 의견은 심의위원회에 상정하기 전 의견일 뿐, 피고의 최종적인 입장이 아님
- 결론 — 당초 처분사유에 따른 이 사건 처분은 위법하지 않음. 원심이 이를 위법하다고 판단한 것은 재래시장법상 시장정비사업계획 승인 요건에 관한 법리를 오해한 것으로, 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송함
참조: 대법원 2014. 5. 16. 선고 2013두26118 판결
