2013다6759 손해배상(기)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 행정심판 재결의 기속력이 후속 민사소송(손해배상청구)에 미치는지 여부
• 이 사건 허가처분(허가기간 단축)이 1차 재결의 기속력에 저촉되는지 여부
• 환경영향평가 사전협의절차 이행 요구 지연이 2차 재결의 기속력에 저촉되는지 여부
• 허가기간 종기 단축 행위가 국가배상책임(불법행위)을 구성하는지 여부
• 2차 재결 후 토석채취허가 지연 행위가 국가배상책임을 구성하는지 여부
• 손해 발생 여부 — 허가기간 만료 전 채취량 소진 상황에서의 손해 귀속

소송법적 쟁점

• 재결 확정 시 처분 기초 사실관계·법률 판단에 기판력이 발생하는지 여부
• 재결의 기속력 범위(동일 사유 해당 여부 판단 기준)

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2) 사실관계

• 원고(유한회사 ○○○)는 이 사건 채석장에서 1995년부터 수차례 토석채취허가를 받아 채취 활동을 영위함
• 원고는 2009. 3. 24. 완주군수에게 허가기간 7년, 채취량 1,523,149㎥의 토석채취허가를 신청함(이하 '이 사건 신청')
• 완주군수는 2009. 8. 12. 불허가처분을 함(이하 '이 사건 불허가처분')
• 원고가 행정심판을 청구하자, 전라북도행정심판위원회는 2010. 1. 22. 이 사건 불허가처분을 취소하는 1차 재결을 함 — ① 직벽 발생이 원고의 하부 발파로 인한 것이 아님, ② 표고 제한 기준 완화 사유 인정, ③ 허가경계 침범 없음, ④ 선(先) 복구 요건 부과는 재량 일탈·남용임을 이유로 함
• 완주군수는 1차 재결 후인 2010. 2. 18. 주진입로 하천부지 점용허가기간(2013. 12. 31.까지)을 이유로 허가기간 변경 신청 또는 점용허가 연장을 권유하는 공문을 발송함
• 원고가 아무런 조치를 취하지 않자, 완주군수는 2010. 3. 5. 허가기간을 2013. 12. 31.까지로 한정한 허가처분을 함(이하 '이 사건 허가처분')
• 원고가 다시 행정심판을 청구하자, 전라북도행정심판위원회는 2010. 8. 25. 이 사건 허가처분을 취소하고 허가기간 7년의 토석채취허가를 하라는 2차 재결을 함
• 완주군수는 2차 재결 이후 환경영향평가법에 따른 사전협의절차를 거쳐야 한다는 이유로 토석채취허가처분을 미루다가, 전라북도행정심판위원회의 2011. 5. 6.자 시정명령을 받고서야 이행통지를 하였고, 비로소 2011. 10. 21. 원고에게 이 사건 신청에 따른 토석채취허가를 함
• 한편 원고는 기존 허가기간 만료일인 2011. 1. 31. 이전에 허가받은 양의 토석을 이미 모두 채취한 상태였음
• 완주군수는 과거 수차례 토석채취허가를 부여하는 과정에서 단 한 번도 하천점용허가기간을 허가기간 결정 요소로 고려한 바 없음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
국가배상법 제2조	공무원의 고의·과실로 인한 불법행위에 대한 국가·지자체의 손해배상책임
구 산지관리법 제25조 제1항·제3항	토석채취허가 및 허가기간(10년 이내) 규정
구 산지관리법 제28조 제1항	토석채취허가의 기준(제한지역 비해당, 적합 기준 등)
구 산지관리법 시행규칙 제25조	토석채취량에 따른 허가기간 산정 기준(채취량 1,523,149㎥의 경우 9년 이상 10년 이하)
구 산지관리법 시행규칙 제24조 제1항·제3항	연차별 생산·이용계획 첨부 및 경미한 사항 변경(신고로 갈음)

판례요지

① 재결의 기속력과 기판력의 구별

• 행정심판 재결은 피청구인 행정청을 기속하는 효력을 가지나, 판결에서와 같은 기판력이 인정되지 아니함
• 재결이 확정되더라도 처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단이 확정되어 당사자·법원이 모순된 주장이나 판단을 할 수 없게 되는 것은 아님(대법원 92누17181, 96누14050 참조)
• 따라서 2차 재결이 확정되었더라도 피고가 이 사건 소송에서 허가처분의 위법성을 다투는 것은 2차 재결의 기속력에 저촉되지 않음

② 재결 기속력의 범위 — 동일 사유 판단 기준

• 재결의 기속력은 재결의 주문 및 처분의 구체적 위법사유에 관한 판단에 대하여만 미침
• 종전 처분과 다른 사유를 들어 처분하는 것은 기속력에 저촉되지 아니함
• 동일 사유인지는 기본적 사실관계의 동일성으로 판단하되, 추가·변경된 사유가 종전 처분 당시 이미 존재하였더라도 명기하지 않은 경우라면 동일성이 있다고 할 수 없음(대법원 2003두7705, 2009두15586 참조)
• 이 사건 허가처분의 근거(하천부지 점용허가기간)는 1차 재결에서 판단한 사유(채석장 자체·경계 관련)와 기본적 사실관계가 다름 → 기속력 저촉 없음
• 환경영향평가 사전협의절차 사유도 2차 재결에서 판단한 사유와 기본적 사실관계가 다름 → 기속력 저촉 없음

③ 행정처분의 국가배상책임 요건 — 객관적 정당성 상실

• 행정처분이 위법하다고 하여 곧바로 불법행위를 구성하는 것은 아님
• 보통 일반의 공무원을 표준으로 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에 비로소 국가배상책임 요건 충족
• 객관적 정당성 상실 여부: 처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 정도, 침해된 이익의 종류와 손해 정도, 손해의 전보책임을 국가·지자체에 부담시킬 실질적 이유 등 종합 판단(대법원 2008다30703 참조)

④ 허가기간 단축 행위의 국가배상책임 불성립

• 토석채취 진입로에 관한 사항은 법령상 허가기준이나 허가기간 결정 요소에 해당하지 않으므로 '중대한 공익상 필요' 판단 시 고려 요소에 불과함
• 그러나 하천부지 점용허가기간 초과 허가 시 하천의 적정한 관리에 지장이 초래될 수 있고, 완주군수가 허가기간 변경 신청 또는 점용허가 연장을 권유한 후 허가처분을 한 점 등을 종합할 때, 보통 일반 공무원을 표준으로 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다고 판단

⑤ 토석채취허가 지연 행위의 국가배상책임 성립

• 행정청의 처분 지연이 국가배상책임을 구성하는지는 처분의 성질(기속·재량행위), 지연에 따른 불이익의 내용·정도, 정당한 이유 없이 처리를 지연하였는지 등을 종합 고려함
• 정당한 이유 없는 지연 여부: 법정·통상 처리기간, 지연의 구체적 경위, 행정청의 악의적 동기·의도, 지연 회피 가능성 등 고려
• 완주군수가 2차 재결이 있었음에도 기존 허가기간 만료일(2011. 1. 31.)을 상당히 도과할 때까지 2차 재결에 따른 허가처분을 미루다가 시정명령을 받고서야 이행통지를 한 것은, 1·2차 재결을 통하여 분명히 명하여진 신청에 따른 허가를 거부하고자 하는 의사에 기한 것으로 볼 수 있음 → 객관적 주의의무 결여로 객관적 정당성 상실에 이르렀다고 볼 여지가 충분함 → 국가배상법 제2조에 따른 손해배상책임 성립 가능

⑥ 손해 발생 여부

• 구 산지관리법 시행규칙 제24조 제3항상 '연차별 생산·이용계획'은 경미한 변경 사항으로서 신고만으로 갈음 가능함 → 허가받은 양을 모두 채취하더라도 허가기간 내 추가 허가를 받아 채취하는 것이 불가능하지 않음
• 원고가 허가기간 만료일 전에 허가받은 양의 토석을 모두 채취하였다는 이유만으로 2011. 1. 31.까지의 손해가 전적으로 원고의 귀책사유로 발생하였다고 단정할 수 없음
• 2차 재결 후 허가 지연이 불법행위에 해당할 여지가 충분한 이상, 이로 인하여 원고에게 토석 채취 불가능의 손해가 발생하지 않았다고 단정할 수도 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 재결의 기속력과 손해배상소송에서의 위법성 다툼

• 법리: 행정심판 재결에는 기판력이 없으므로, 재결 확정 후에도 처분 기초 사실관계·법률 판단에 당사자·법원이 기속되지 않음
• 포섭: 2차 재결이 확정되었더라도 피고가 이 사건 소송에서 허가처분의 위법성을 다투는 것은 재결의 기속력에 저촉되지 않음
• 결론: 피고가 원고의 주장을 다투는 것이 2차 재결의 기속력에 저촉된다는 상고이유 배척

쟁점 2 — 이 사건 허가처분(허가기간 단축)이 1차 재결의 기속력에 저촉되는지

• 법리: 재결의 기속력은 재결에서 판단된 구체적 위법사유에만 미치며, 기본적 사실관계의 동일성이 없는 다른 사유를 근거로 한 처분에는 기속력이 미치지 않음
• 포섭: 1차 재결의 판단 사유는 채석장 자체·경계 관련 사항이고, 이 사건 허가처분의 근거인 하천부지 점용허가기간은 그와 기본적 사실관계가 달라 동일성 없음. 환경영향평가 사전협의절차 사유도 2차 재결의 판단 사유와 기본적 사실관계가 달라 기속력에 저촉되지 않음
• 결론: 원심이 원고의 기속력 저촉 주장을 배척한 것은 정당함

쟁점 3 — 허가기간 단축 행위의 국가배상책임

• 법리: 행정처분이 보통 일반의 공무원을 표준으로 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에 비로소 국가배상책임 성립
• 포섭: 하천부지 점용허가기간 초과 허가 시 하천 관리 지장 우려, 완주군수가 변경 신청 또는 점용허가 연장을 먼저 권유한 경위 등을 종합할 때, 허가기간 단축이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이르렀다고 보기 어려움
• 결론: 이 사건 허가처분으로 인한 피고의 불법행위책임 불성립 — 원심 판단 정당

쟁점 4 — 토석채취허가 지연 행위의 국가배상책임

• 법리: 행정처분 지연도 객관적 주의의무 결여로 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우 국가배상책임 성립. 정당한 이유 없는 지연인지는 지연의 경위, 악의적 동기, 회피 가능성 등 종합 고려
• 포섭: 완주군수는 2차 재결이 있었음에도 기존 허가기간 만료일(2011. 1. 31.)을 상당히 초과할 때까지 허가처분을 미루다가 전라북도행정심판위원회의 시정명령을 받고서야 이행통지를 하였는바, 이는 1·2차 재결을 통하여 분명히 명하여진 허가를 거부하고자 하는 의사에 기한 것으로 볼 수 있음
• 결론: 객관적 정당성 상실에 이르렀다고 볼 여지 충분 → 국가배상법 제2조에 따른 손해배상책임 성립 가능. 원심이 완주군수의 책임을 부정한 것은 위법한 행정처분의 지체로 인한 손해배상책임에 관한 법리오해 — 파기환송 사유

쟁점 5 — 손해 발생 여부

• 법리: 연차별 생산·이용계획은 신고로 변경 가능하므로 허가받은 양 채취 완료 후 추가 허가를 받아 채취하는 것이 불가능하지 않음
• 포섭: 원고가 2011. 1. 31. 전에 허가받은 양을 모두 채취하였다는 사정만으로 해당 기간의 손해가 전적으로 원고 귀책이라고 단정할 수 없고, 2차 재결 후 허가 지연이 불법행위에 해당하는 이상 그로 인한 손해 발생도 부정할 수 없음
• 결론: 원심이 2011. 1. 31.까지 및 그 후 2011. 10. 21.까지의 손해 모두에 대해 피고 책임을 부정한 것은 연차별 생산·이용계획의 효력 및 재결의 기속력에 관한 법리오해 및 심리미진 — 파기환송 사유

최종 결론: 원심판결 파기, 광주고등법원에 환송

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참조: 대법원 2015. 11. 27. 선고 2013다6759 판결