2013헌바122 행정심판법 제49조 제1항 위헌소원
1) 쟁점
적법요건 판단
- 청구인(지방자치단체의 장)이 기본권 주체성을 가지는지 여부 — 재판청구권·평등권 침해 주장 적법 여부
본안 판단
- 행정심판 인용재결의 기속력을 규정한 이 사건 법률조항이 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항·제3항에 위배되는지 여부
- 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부
- 이 사건 법률조항이 지방자치제도의 본질적 부분을 침해하는지 여부
2) 사실관계
사건 개요
- 청구인(인천광역시 남구청장)은 씨티산업개발 주식회사에 대하여 개발이익환수에 관한 법률에 따라 개발부담금 약 70억 원을 부과함(이 사건 부과처분)
- 씨티산업개발은 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구하였고, 중앙토지수용위원회는 부과처분을 취소하는 재결을 함(이 사건 재결)
- 청구인은 서울행정법원에 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 재결의 취소를 구하는 소 제기(2012구합23792)
위헌제청신청 경위
- 당해 소송 계속 중 청구인이 행정심판법 제49조 제1항에 대한 위헌법률심판제청신청(2012아3820)을 하였으나, 법원이 2013. 4. 4. 이를 기각
- 청구인은 2013. 5. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구함
당사자 주장
- 청구인: ① 재결 취소 소송을 제기할 수 없어 재판청구권 침해, ② 헌법 제101조 제1항·제107조 제2항·제3항 위배, ③ 상대방(국민)은 행정소송 제기 가능한 반면 지방자치단체의 장은 불가능하여 평등권 위반, ④ 중앙정부 구성 행정심판위원회 재결에 불복할 수 없어 주민자치 정신 위배
3) 적용법령 및 결정요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호) 제49조 제1항 | 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속함 |
| 개발이익환수에 관한 법률 제26조 제1항·제2항 | 개발부담금 등 부과·징수에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 행정심판을 청구할 수 있고, 중앙토지수용위원회가 심리·의결하여 재결함 |
| 헌법 제101조 제1항 | 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속함 |
| 헌법 제107조 제2항 | 명령·규칙 또는 처분의 헌법·법률 위반 여부에 관한 대법원의 최종 심사권 |
| 헌법 제107조 제3항 | 재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있고, 행정심판 절차는 법률로 정하되 사법절차 준용 |
| 헌법 제117조·제118조 | 지방자치 제도적 보장 |
결정요지
(가) 재판청구권 침해 주장의 적법성
헌법 제2장의 제목이 "국민의 권리와 의무"이고 제10조 내지 제39조가 "모든 국민은 … 권리를 가진다."고 규정하므로, 국민만이 기본권의 주체임. 공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 주체가 아니라 단지 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 책임과 의무를 지는 지위에 있을 뿐임(헌재 1997. 12. 24. 96헌마365; 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바50; 헌재 2009. 5. 28. 2007헌바80등 참조).
(나) 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항·제3항 위배 여부
헌법 제101조 제1항 및 제107조 제2항은 입법권 및 행정권으로부터 독립된 사법권의 권한과 심사범위를 규정한 것일 뿐임. 헌법 제107조 제3항은 행정심판의 심리절차에서 관계인의 충분한 의견진술 및 자료제출, 당사자의 자유로운 변론 보장 등 대심구조적 사법절차가 준용되어야 한다는 취지일 뿐, 사법절차의 심급제에 따른 불복할 권리까지 준용되어야 한다는 취지는 아님.
(다) 평등원칙 위배 여부
이 사건 법률조항은 행정청의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 행정청으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 내부적 판단을 종결시키고자 하는 것으로서 합리성이 인정됨. 반면 행정청의 행위에 대해 행정심판이 이루어졌다는 이유로 국민이 행정청의 행위를 법원에서 다툴 수 없도록 한다면 재판받을 권리를 제한하는 것이 되므로 국민은 행정심판 재결에도 불구하고 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것임.
(라) 지방자치제도의 본질적 부분 침해 여부
헌법 제117조·제118조에 의하여 제도적으로 보장되는 지방자치는 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주권의 지역적 주체로서의 주민에 의한 자기통치의 실현으로 요약될 수 있고, 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 함(헌재 1998. 4. 30. 96헌바62 참조). 다만, 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서만 인정되고, 지방행정도 중앙행정과 마찬가지로 국가행정의 일부이므로 지방자치단체가 어느 정도 국가적 감독·통제를 받는 것은 불가피함(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78 참조). 만일 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 헌법에 위반되나(헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2 참조), 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능함(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78 참조). 행정심판제도는 행정통제기능을 수행하기 위하여 중앙정부와 지방정부를 포함하여 행정청 내부에 어느 정도 판단기준의 통일성이 갖추어져야 하고, 사안에 따라 국가단위로 행정심판이 이루어지는 것이 더욱 바람직할 수 있음.
4) 적용 및 결론
(1) 재판청구권 침해 주장의 적법성
- 법리: 공권력의 행사자인 국가·지방자치단체나 그 기관 또는 공법인은 기본권의 주체가 아니라 기본권 보호·실현 의무를 지는 지위에 있음
- 포섭: 지방자치단체의 장인 청구인은 공권력 행사자로서 기본권 주체성이 인정되지 아니함. 따라서 재판청구권 침해 주장은 기본권 주체성이 없어 더 나아가 살필 필요 없음
- 결론: 재판청구권 침해 주장은 이유 없음
(2) 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항·제3항 위배 여부
- 법리: 위 헌법 조항들은 사법권의 권한과 심사범위, 행정심판 절차에서의 대심구조적 사법절차 준용을 규정한 것일 뿐이며, 심급제에 따른 불복권리까지 준용을 요구하는 것은 아님
- 포섭: 이 사건 법률조항이 행정청으로 하여금 인용재결에 기속되도록 하더라도, 이는 행정권·입법권으로부터 독립한 사법권의 권한·심사범위와 무관함. 행정심판의 심리절차에서 대심구조적 사법절차가 준용되면 족하고, 심급제에 따른 불복권리까지 준용될 필요는 없음
- 결론: 헌법 제101조 제1항, 제107조 제2항·제3항에 위배되지 않음
(3) 평등원칙 위배 여부
- 법리: 청구인은 공권력 행사자로서 기본권 주체성이 없어 평등권 주장이 이유 없음. 설령 평등권 주장이 가능하더라도, 행정청으로 하여금 행정심판을 통해 내부적 판단을 종결시키는 것은 합리적 이유가 있고, 국민의 재판받을 권리 보장을 위해 국민에게 행정소송 제기를 허용한 것은 차별의 합리성이 인정됨
- 포섭: 이 사건 법률조항은 행정청의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 합치하고, 국민이 행정소송을 제기할 수 있도록 한 것은 재판받을 권리 보장을 위한 것으로서 합리적 차별임
- 결론: 평등원칙에 위배되지 않음
(4) 지방자치제도의 본질적 부분 침해 여부
- 법리: 지방자치의 핵심영역은 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 하나, 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서 인정되고 지방행정도 국가행정의 일부이므로 어느 정도 국가적 감독·통제는 불가피함. 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이르지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능함
- 포섭: 이 사건 법률조항은 다층적·다면적으로 설계된 현행 행정심판제도 속에서 각 행정심판기관의 인용재결의 기속력을 인정한 것임. 행정통제기능 수행을 위해 판단기준의 통일성이 필요하고, 국가단위 행정심판이 더욱 바람직할 수 있음. 이로 인하여 중앙행정기관이 지방행정기관을 통제하는 상황이 발생한다 하여도 그 자체로 지방자치제도의 본질적 부분을 훼손하는 정도에 이른다고 보기 어려움
- 결론: 지방자치제도의 본질적 부분을 침해하지 않음
최종 결론
재판관 전원 일치 의견으로 행정심판법 제49조 제1항은 헌법에 위반되지 아니함
참조: 헌법재판소 2014. 6. 26. 선고 2013헌바122 결정
