2003두10251 노선배분취소처분취소·국제선정기항공운송사업노선면허거부처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 국제항공노선 운수권배분처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부 (처분성)
• 운수권배분처분에 "1년 이내 미취항 시 배분 효력 소멸"이라는 부관 또는 법규·행정관행이 존재하는지 여부
• 이 사건 각 노선(서울/계림 제외)에 대한 운수권배분 실효처분이 재량권을 남용한 위법한 처분인지 여부

소송법적 쟁점

• 1999. 12. 10.자 통보와 1999. 12. 16.자 통보 중 어느 것이 서울/계림 노선 운수권배분 실효처분에 해당하는지 여부 (처분의 특정 및 소의 적법성)

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2) 사실관계

• 대한민국과 중국 정부는 1994. 10. 31. 민간항공운수에 관한 잠정협정(이하 '이 사건 잠정협정')을 체결함
• 양국 항공당국은 1997. 11. 7. 잠정협정의 부속서 성격인 비밀양해각서를 체결하여 이 사건 각 노선(서울/계림, 서울/무한, 서울/곤명, 부산/청도, 대구/청도, 서울/우룸치, 서울/천진) 개설에 합의함
• 피고는 1998. 1. 24. 이 사건 잠정협정·비밀양해각서 및 내부지침인 국적항공사경쟁력강화지침(교통부예규 194호, 이하 '이 사건 지침')을 근거로 이 사건 각 노선 운수권을 원고에게 배분하고 이를 중국 항공당국에 통보함
• 원고는 IMF 사태로 인한 항공수요 감소·경영 악화 및 중국 지정항공사의 소극적 태도로 상무협정 협상이 지연되어 1년 이내 취항하지 못함
• 원고는 운수권배분 신청 당시부터 시장 미성숙 등을 이유로 상당 기간 후 취항이 가능하다고 밝혔고, 1998. 5. 11. 제출한 취항계획서에도 지연된 취항일자가 포함되어 있었음
• 피고는 노선배분 후 1년이 지난 후에도 아무런 조치를 취하지 않다가, 원고가 서울/계림 노선 면허를 신청하자 면허거부처분(1999. 12. 10.자 통보)을 하고, 이어 1999. 12. 16. 1년 이내 미취항 노선 전체에 대한 운수권배분 효력을 일괄 소멸시킴
• 일괄 실효 조치 후 참가인에게 배분되었다가 실효된 노선 및 서울/계림 노선의 운수권은 즉시 참가인에게 재배분된 반면, 이 사건 각 노선(서울/계림 제외)에 대하여는 새로운 배분절차를 밟지 아니함
• 1999. 11. 5. 괌 여객기 추락사고 원인이 원고에게 있다는 조사결과에 따른 제재조치가 있었으나, 이는 이 사건 각 실효처분의 근거 및 이유로 삼은 사유가 아니었고 기존 배분 운수권 회수 목적도 아니었음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
대한민국-중화인민공화국 민간항공운수에 관한 잠정협정	지정항공사에 대한 운항허가 및 비운수목적 착륙 등 제 권리의 근거
국적항공사경쟁력강화지침(교통부예규 194호)	노선배분 원칙·기준을 정한 피고 내부지침; 법규성 없는 행정청 내부 사무처리준칙
항공법 관련 규정	국제선 정기항공운송사업 노선면허 근거 (본문에 구체 조문 명시 없음)

판례요지

• 운수권배분처분의 처분성

  • 항고소송 대상인 행정처분이란 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대해 법규에 의한 권리 설정·의무 부담 또는 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리킴
  • 처분 근거가 행정규칙에 규정되어 있더라도, 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위이면 항고소송의 대상인 행정처분에 해당함(대법원 2001두3532 판결 취지)
  • 운수권배분을 받은 항공사는 지정항공사로서의 지위를 취득하고 운항허가 취득 및 무착륙비행 등 제 권리를 가지게 되는 반면, 배분받지 못한 항공사는 상무협정 체결 등 후속절차를 밟을 수 없고 운항허가도 받을 수 없는 지위에 놓임 → 운수권배분처분은 원고의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행정처분에 해당함

• 부관·법규·행정관행의 부존재

  • "1년 이내 미취항 시 배분 효력 소멸"이라는 부관을 붙였다고 인정할 증거 없음
  • 이 사건 지침에 해당 규정이 있더라도 이를 부관으로 볼 수 없음
  • 이 사건 지침의 효력소멸 규정은 상위법에 근거를 두지 아니한 행정청 내부 사무처리준칙에 불과하여 일반 국민이나 법원을 구속하는 효력 없음
  • 지침이 양 항공사 의견을 반영하여 제정되고 통보되었으며 기한 연장거부 선례가 있다 하더라도 행정선례·관행으로 정착된 법규적 성질의 규범이 되었다고 볼 수 없음

• 수익적 행정처분의 철회 법리

  • 처분청은 처분 당시 하자가 없었고 별도의 철회 법적 근거가 없더라도, 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우 철회 가능함
  • 다만 수익적 행정처분의 취소·철회는 기득권 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요 또는 제3자 이익보호 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하고, 공익상 필요보다 상대방의 불이익이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로 위법함(대법원 2003두7606 판결 취지)
  • 이 사건 각 실효처분은 사정변경 또는 중대한 공익상 필요가 존재하였다고 보기 어렵고, 재배분 편의를 위한 일괄 효력소멸 조치는 재량권 남용에 해당하여 위법함

• 서울/계림 노선 관련 처분의 특정

  • 1999. 12. 10.자 통보: 서울/계림 노선 면허신청을 반려하면서 운수권배분 효력 소멸을 분명히 한 것 → 면허거부처분 및 서울/계림 노선 운수권배분 실효처분을 함께 한 것으로 봄이 상당함
  • 1999. 12. 16.자 통보: 서울/계림 노선 이외의 다른 노선들에 대한 운수권배분 효력소멸 처분으로 볼 수 있을 뿐, 이미 1999. 12. 10.자 통보로 소멸한 서울/계림 노선 운수권배분의 효력을 다시 소멸시키는 처분으로 볼 수 없음
  • 따라서 1999. 12. 16.자 통보가 서울/계림 노선 운수권배분 실효처분임을 전제로 그 취소를 구하는 부분의 소는 부적법함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 운수권배분처분의 처분성

• 법리: 처분 근거가 행정규칙에 있더라도 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치면 항고소송 대상 행정처분에 해당함
• 포섭: 운수권배분을 받으면 잠정협정·비밀양해각서상 지정항공사 지위 취득, 상무협정 체결·운항허가 등 후속절차 가능, 무착륙비행 등 제 권리 취득 가능; 배분받지 못하면 이 모든 지위 불가 → 원고의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위임이 명백
• 결론: 운수권배분처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함. 원심 판단 정당, 피고·참가인 상고 이유 배척

쟁점 2 — 부관·법규·행정관행의 존재 여부

• 법리: 행정청 내부 사무처리준칙은 상위법 근거 없이 일반 국민이나 법원을 구속하는 효력 없음; 행정선례·관행으로 정착되지 아니한 이상 법규성 인정 불가
• 포섭: 부관을 붙였다는 증거 없음; 이 사건 지침의 효력소멸 규정은 상위법 근거 없는 내부 사무처리준칙; 양 항공사에 통보되고 기한 연장거부 선례가 있다 하더라도 법규적 관행으로 정착되었다고 볼 수 없음
• 결론: 부관·법규·행정관행 모두 존재하지 않음. 원심 판단 정당, 상고 이유 배척

쟁점 3 — 이 사건 각 실효처분의 재량권 남용 여부

• 법리: 수익적 행정처분의 철회는 기득권 침해를 정당화할 중대한 공익상 필요가 있는 때에 한하여 불이익과 비교·교량하여 결정하여야 하며, 공익보다 불이익이 막대한 경우 재량권 한계를 일탈하여 위법함
• 포섭: 미취항 이유는 IMF 사태·중국 지정항공사 소극적 태도로 인한 것으로 원고에게 귀책 정도가 낮음; 피고 스스로 취항 지연 가능성을 알면서 1년이 지나도록 아무런 조치를 취하지 않다가 일괄 실효 조치를 단행함; 참가인의 실효 노선과 서울/계림 노선은 즉시 참가인에게 재배분된 반면 이 사건 각 노선은 재배분 절차를 밟지 않음 → 실효처분이 참가인에게 편의를 주기 위한 것으로 볼 여지가 있음; 당시 위 각 노선을 시급히 회수해야 할 공익상 필요도 없었음; 괌 여객기 추락사고에 따른 제재조치는 이 사건 실효처분의 근거·이유로 삼지 않았고, 기존 배분 운수권 회수 목적도 아니므로 중대한 공익상 필요를 구성하지 않음
• 결론: 이 사건 각 실효처분은 중대한 공익상 필요 없이 원고의 기득권을 침해한 것으로 재량권을 남용한 위법한 처분임. 원심 판단 정당, 상고 이유 배척

쟁점 4 — 서울/계림 노선 관련 소의 적법성 (원고 부대상고)

• 법리: 행정처분의 특정은 해당 통보의 내용·대상·범위를 기준으로 판단함
• 포섭: 1999. 12. 10.자 통보는 서울/계림 노선을 구체적으로 특정하여 면허거부와 운수권배분 실효를 함께 처분한 것; 1999. 12. 16.자 통보는 서울/계림 노선을 특정하지 않고 여타 노선들에 대한 일괄 실효처분에 해당; 따라서 1999. 12. 16.자 통보가 서울/계림 노선 실효처분임을 전제로 한 취소청구는 이미 소멸한 처분의 재소멸을 구하는 것이 됨
• 결론: 1999. 12. 16.자 통보를 대상으로 서울/계림 노선 운수권배분 실효처분 취소를 구하는 부분의 소는 부적법. 원고 부대상고 이유 배척

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참조: 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251 판결