2012두22980 건축협의취소처분취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 지방자치단체 간 건축협의 취소가 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부
• 지방자치단체(원고)가 다른 지방자치단체의 장(피고)을 상대로 항고소송을 제기할 원고적격이 있는지 여부

실체법적 쟁점

• 이 사건 건축물이 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호에서 정한 '숙박시설'에 해당하는지 여부
• 숙박시설지에 해당 건축물의 신축이 허용되는지 여부

---

2) 사실관계

• 원고(서울특별시)는 자연공원 내 공원집단시설지구 중 숙박시설지에 건축물을 신축하기 위하여 건축물 소재지를 관할하는 피고(강원도 양양군수)와 건축협의를 함
• 이 사건 건축물은 지상 2층·지하 1층, 연면적 2,243.81㎡ 규모로, 지하층에는 발전기실·기계실·전기실·저수조·계단실, 지상 1층에는 관리사무실·재활치료실(100.77㎡)·세미나실·식당·취미실·화장실·캠핑 지원시설·로비, 지상 2층에는 가족실·단체실·홀 등이 배치될 예정
• 피고는 건축협의를 취소함
• 원고가 피고를 상대로 건축협의취소처분 취소를 구하는 항고소송 제기
• 원심(서울고법 2012. 9. 26. 선고 (춘천)2012누640 판결)은 원고 승소 판결

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 건축법 제29조 제1항·제2항, 제11조 제1항	지방자치단체 등이 건축물을 건축하려면 허가권자인 지방자치단체의 장과 사전 건축협의 필요
행정소송법 제2조 제1항 제1호	처분의 정의 — 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사
구 자연공원법 제2조 제10호, 제18조 제2항 제5호 (가)목, 제20조 제1항	공원집단시설지구 숙박시설지에서 허용되는 공원시설로 '호텔·여관 등의 숙박시설' 규정
구 자연공원법 시행령 제2조 제7호, 제15조 제1항 제3호	숙박시설지의 허용 공원시설 관련 규정
구 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 제15호	숙박시설의 정의 — 일반숙박시설, 관광숙박시설, 고시원, 그 밖에 유사 시설

판례요지

• 건축협의 취소의 처분성 인정

  • 건축협의의 실질은 건축허가와 다르지 아니하여, 지방자치단체라 하더라도 건축협의 없이는 건축물 건축 불가
  • 구 지방자치법 등 관련 법령상 건축협의 취소에 관한 다툼을 실효적으로 해결할 구제수단이 별도로 없음
  • 건축협의 취소는 상대방이 다른 지방자치단체 등 행정주체이더라도 '공권력 행사'로서 처분에 해당함
  • 원고는 항고소송을 통해 이 사건 건축협의 취소의 취소를 구할 수 있음

• 법령상 용어 해석 원칙

  • 법령 자체에 용어의 정의나 포섭 범위가 명확히 규정되지 않은 경우, 법령의 전반적 체계·취지·목적, 해당 조항의 규정형식·내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 함(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 참조)

• 이 사건 건축물의 '숙박시설' 해당 여부

  • 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호의 '숙박시설'은 구 건축법 시행령 제3조의4 [별표 1] 제15호에서 정한 '숙박시설'로서 구 자연공원법의 입법 취지에 부합하는 시설을 의미함
  • 이 사건 건축물의 설계개요(가족실·단체실 등)에 비추어 '숙박'을 주된 목적으로 하는 시설로서 구 건축법령의 숙박시설에 해당함이 분명함
  • 재활치료실(100.77㎡)은 주된 이용자가 장애인이라는 특수한 사정을 고려한 부대시설에 불과하므로, 이것만으로 재활치료를 주된 목적으로 하는 시설이라고 볼 수 없음
  • 이 사건 건축물의 설치가 구 자연공원법령의 입법 취지에 반하지 아니하고, 숙박시설지에 설치 가능함

---

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 건축협의 취소의 처분성·원고적격

• 법리 — 건축협의의 실질이 건축허가와 동일하고, 달리 실효적 구제수단이 없는 경우 행정주체 간 건축협의 취소도 항고소송 대상 처분에 해당하고, 지방자치단체도 원고적격 보유
• 포섭 — 구 건축법상 지방자치단체도 건축협의 없이는 건축물 건축 불가하고, 구 지방자치법 등 관련 법령에 건축협의 취소에 관한 별도 구제수단이 없으므로, 피고의 이 사건 건축협의 취소는 '공권력 행사'로서 처분성 인정되고, 원고 지방자치단체도 항고소송으로 다툼 가능
• 결론 — 처분성 및 원고적격 인정, 관할 위반 없음. 원심 판단 정당

쟁점 ② 이 사건 건축물의 숙박시설 해당 여부

• 법리 — 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호의 '숙박시설'은 구 건축법 시행령 별표 1 제15호 숙박시설로서 구 자연공원법 입법 취지에 부합하는 시설을 의미
• 포섭 — 이 사건 건축물의 설계개요(가족실·단체실·로비 등) 상 '숙박'이 주된 목적임이 분명하고, 재활치료실은 연면적 100.77㎡에 불과하여 부대시설에 그치므로 재활치료를 주된 목적으로 볼 수 없고, 자연공원법령 입법 취지에도 반하지 않음
• 결론 — 이 사건 건축물은 구 자연공원법 시행령 제2조 제7호의 '숙박시설'에 해당하여 숙박시설지에 신축 가능. 원심이 구 건축법 시행령 별표 1 제15호와의 관계에 대해 부적절하게 판시한 부분이 있으나, 결론은 정당하므로 위법 없음
• 나머지 상고이유(숙박시설지 설치 불가를 전제로 한 주장, 원심의 가정적 판단에 대한 주장)는 판단 불필요

최종 결론 — 상고 기각. 상고비용 피고 부담

---

참조: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두22980 판결