• 구 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률 제8조에 따른 토지 매수신청에 대한 유역환경청장의 매수 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부

실체법적 쟁점

• 토지 매수신청의 근거 조항 해석상 토지 소유자에게 법규상 또는 조리상의 신청권이 인정되는지 여부

2) 사실관계

• 원고는 금강수계 상수원 수질보전을 위하여 필요한 지역 내 토지의 소유자로서 구 금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률(이하 '법') 제8조에 따라 유역환경청장인 피고에게 토지 매수신청을 함
• 피고는 이 사건 매수신청을 거부함
• 원고는 위 거부행위의 취소를 구하는 항고소송을 제기하였으나, 원심(대전고등법원 2007누861)은 피고의 매수 거부행위가 행정처분에 해당하지 않는다고 보아 이 사건 소를 각하함
• 원고가 상고함

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

판례요지

• 거부행위가 항고소송의 대상인 행정처분이 되려면 ① 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용일 것, ② 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으킬 것, ③ 국민에게 법규상 또는 조리상의 신청권이 있을 것 등 세 요건을 충족하여야 함
• 신청권의 존부는 구체적 신청인을 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권이 인정되는지를 추상적으로 결정하는 것이며, 신청인이 단순한 응답을 받을 권리를 넘어 신청 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아님
• 신청의 근거 조항 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권이 인정된다고 보이면 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 하고, 구체적으로 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단할 사항임
• 법 제8조의 토지 매수제도는 환경침해적 토지이용 예방 및 상수원 수질개선 도모와 함께 상수원지역 토지이용규제로 인한 소유자의 재산권 침해에 대하여 보상하려는 목적을 지니며, 손실보상을 대체하는 성격도 있음
• 매수거절을 항고소송의 대상인 행정처분으로 보지 않으면 토지 소유자는 재산권 제한을 피할 수 없음에도 달리 이에 대하여 다툴 방법이 없게 됨
• 따라서 유역환경청장의 매수 거부행위는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함

4) 적용 및 결론

쟁점: 매수 거부행위의 처분성

• 법리 — 거부행위의 처분성은 신청권의 추상적 존부로 결정되며, 신청인용 가능성은 본안 사항임. 관계 법규 해석상 일반 국민에게 신청권이 인정되면 처분성을 긍정하여야 함
• 포섭 — 법 제8조 및 시행령 제9조는 토지 소유자가 매수신청을 하면 유역환경청장이 매수우선순위에 따라 매수 여부를 결정하여 통보하도록 규정하고 있어, 관계 법규 해석상 토지 소유자에게 매수신청권이 인정됨. 동 제도는 상수원지역 토지이용규제로 인한 재산권 침해에 대한 손실보상을 대체하는 성격을 가지는바, 매수 거절이 처분에 해당하지 않는다면 토지 소유자는 재산권 제한에 대하여 달리 다툴 방법이 없게 됨. 위 세 요건을 모두 충족하므로 피고의 매수 거부행위는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함
• 결론 — 원심이 처분성을 부정하여 소를 각하한 것은 행정처분에 관한 법리를 오해한 위법이 있으므로, 원심판결을 파기하고 사건을 대전고등법원으로 환송함

참조: 대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결