97누21086 폐기물처리사업부적정통보취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 폐기물처리업 사업계획 부적정 통보가 행정처분에 해당하는지 여부
• 사업계획 적정·부적정 통보가 기속행위인지 재량행위인지 여부
• 환경부예규 및 대구광역시장 지침에 따른 부적정 통보의 적법성 여부

소송법적 쟁점

• 원심이 부적정 통보를 위법하다고 판단한 것이 법리오해에 해당하는지 여부

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2) 사실관계

• 원고는 1997. 2. 27. 피고(대구광역시 동구청장)에게 폐기물관리법 제26조 제1항, 같은법시행규칙 제17조 제2항에 따라 생활폐기물 및 사업장생활계 폐기물의 수집·운반업을 대상으로 하는 사업계획서를 제출함
• 피고는 1997. 2. 28. 원고에게 "생활폐기물의 처리는 피고의 고유권한이며, 폐기물량의 대폭적인 증가와 위탁구역 확대 등의 요인이 발생할 때 적법절차에 따라 공개적인 방법으로 선정·허가할 계획"이라는 이유로 부적정 통보(이 사건 처분)를 함
• 원심은 이 사건 처분이 같은법시행규칙이 검토사항으로 규정하지 않은 이유를 근거로 한 것이어서 법적 근거 없이 이루어진 위법한 처분이라고 판단함
• 환경부예규(폐기물처리업 허가업무처리지침, 1996. 3. 5.자 환경부예규 제137호)는 허가권자가 사업계획 검토 시 처리업 허가요건 충족 여부, 사업계획의 적정성(물량·기간 포함), 기술검토, 현지조사 등을 하도록 규정함
• 대구광역시장의 1997. 2. 13.자 생활폐기물 및 사업장생활계폐기물 수집·운반업 허가에 따른 사업계획서 검토지침은, 업체별 대행적정처리량을 최소허가요건 차량 기준으로 연간 40,515t으로 산정하고, 기존업체의 대행물량이 적정처리량의 1.5배 ~ 2배를 초과할 때 공개방법으로 신규업체를 선정하도록 규정함
• 피고는 위 예규 및 지침에 따라 이 사건 처분을 함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
폐기물관리법 제26조 제1항·제2항	폐기물처리업 허가 및 사업계획서 적정·부적정 통보 근거 규정
폐기물관리법 시행규칙 제17조 제1항 ~ 제5항	사업계획서 제출 서류 및 허가 최소요건(시설·장비 기준 등) 규정
환경부예규 제137호 (폐기물처리업 허가업무처리지침)	사업계획검토 시 적정성·물량·기간 등 심사기준 규정
대구광역시장 1997. 2. 13.자 검토지침	수집·운반업체별 대행적정처리량 산정 및 신규업체 선정 기준 규정

판례요지

• 부적정 통보의 행정처분성: 폐기물처리업 허가를 받으려면 먼저 사업계획서를 제출하여 허가권자로부터 적정 통보를 받아야 하고, 적정 통보를 받은 자만이 일정기간 내에 시설·장비·기술능력·자본금을 갖추어 허가신청을 할 수 있음. 따라서 부적정 통보는 허가신청 자체를 제한하는 등 개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적·구체적으로 규제하는 것으로서 행정처분에 해당함 (대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 참조)

• 사업계획 적정 여부 통보의 재량성: 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지, 나아가 기속재량인지 자유재량인지는 일률적으로 규정지을 수 없고, 처분 근거 규정의 형식·체제·문언에 따라 개별적으로 판단하여야 함. 폐기물관리법 제26조 제1항·제2항 및 시행규칙 제17조는 허가의 최소요건만을 규정할 뿐 사업계획 적정 여부를 일률적으로 확정하는 형식을 취하지 아니하여 재량의 여지를 남겨 두고 있음

• 재량기준 설정 및 그 존중: 사업계획 적정 여부 통보를 위한 기준 설정도 행정청의 재량에 속하며, 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 함 (대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결 참조)

• 예규·지침에 따른 이 사건 처분의 적법성: 피고는 환경부예규 및 대구광역시장의 검토지침에 따라 이 사건 처분을 하였고, 위 예규와 지침은 사업계획 적정 여부 통보에 관한 합리적 기준으로 보이며, 그 기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없으므로 이 사건 처분은 적법함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 부적정 통보의 행정처분 해당 여부

• 법리: 부적정 통보는 허가신청 자체를 제한하여 개인의 권리·법률상 이익을 개별적·구체적으로 규제하므로 행정처분에 해당함
• 포섭: 원고가 제출한 사업계획서에 대해 피고가 한 부적정 통보는, 이를 통해 원고가 허가신청 자체를 할 수 없게 됨. 이는 원고의 법률상 이익을 직접 규제하는 것임
• 결론: 이 사건 처분은 행정처분에 해당함. 원심의 판단 옳고, 피고 상고이유 제1점 기각

쟁점 ② 부적정 통보의 적법성 여부 (재량행위 해당 및 예규·지침에 따른 처분)

• 법리: 폐기물관리법령은 최소허가요건만 규정하고 사업계획 적정 여부를 일률적으로 확정하지 아니하여 재량의 여지를 남김. 재량기준 설정도 행정청의 재량이며, 설정된 기준이 객관적으로 합리적이지 않다는 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사는 존중됨
• 포섭: 피고는 환경부예규(허가업무처리지침) 및 대구광역시장의 검토지침에서 정한 기준(기존업체 대행물량이 대행적정처리량의 1.5배 ~ 2배 초과 시 공개방법으로 신규업체 선정)에 따라 이 사건 처분을 함. 위 예규 및 지침은 사업계획 적정 여부 통보에 관한 합리적 기준에 해당하며, 이를 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없음. 그럼에도 원심은 같은법시행규칙이 검토사항으로 규정하지 않은 이유를 들어 부적정 통보를 법적 근거 없는 위법한 처분이라고 판단함
• 결론: 원심판결은 폐기물 처리사업계획 부적정 통보에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있음. 원심판결 파기, 대구고등법원에 환송

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참조: 대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결