2013두987 과징금납부명령등취소청구의소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 수회 합의가 1개의 부당한 공동행위를 구성하는지 여부
• 1개의 부당한 공동행위에서 조사협조자 순위 결정 기준 (일부 기간만 가담한 사업자의 지위)
• 자진신고일을 부당한 공동행위 종기로 볼 수 있는지 여부
• 유아용 두유의 매출액을 관련매출액에 포함할 수 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 자진신고 감면에 따른 후행 과징금 감경처분(제2 처분) 존재 시, 선행 과징금 납부명령(제1 처분) 취소를 구하는 소의 적법성
• 선행처분이 후행처분에 흡수·소멸하는지 여부

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2) 사실관계

• 원고(주식회사 정.식품), 학교법인 ○○학원, △△△△ 주식회사가 부당한 공동행위(담합)에 가담함
• 피고(공정거래위원회)는 2011. 6. 9. 원고에게 과징금 납부명령(제1 처분)을 함
• 이후 피고는 2011. 7. 18. 원고가 2순위 조사협조자임을 이유로 당초 과징금을 50% 감액하는 처분(제2 처분)을 함
• 원고는 2010. 1. 22. 피고로부터 현장조사를 받은 후, 2010. 3. 22. 자진신고와 함께 과징금 감면신청을 함
• 원고가 자진신고할 무렵 이미 △△△△가 자진신고를 마친 상태였음
• 원고는 2010. 7. 15.경 다른 공동행위자들에게 일체의 공동행위를 중단한다는 취지의 통지를 함
• 피고는 2010. 8. 3.경 원고에게 2순위 조사협조자 지위를 확인하는 서면을 교부하고, 위 지위확인을 취소하지 아니함
• 원고의 자진신고 이후 공동행위 합의가 존속되었다고 볼 만한 사정은 없음
• △△△△는 상반기 합의에 가담하지 않았으나 하반기 합의뿐 아니라 상반기 합의에 대한 증거자료를 최초로 제출하여 조사에 협조함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조의2	자진신고자·조사협조자에 대한 과징금 감면
공정거래법 시행령 제35조 제3항	자진신고 사업자에 대한 사건 분리 및 감면처분 절차

판례요지

• 선행처분의 흡수·소멸: 선행 과징금 부과처분(제1 처분)은 종국적 처분을 예정한 잠정적·중간적 처분이고, 자진신고 감면까지 포함하여 최종 과징금액을 결정하는 후행처분(제2 처분)이 있을 경우 선행처분은 후행처분에 흡수되어 소멸함. 따라서 제1 처분의 취소를 구하는 소는 이미 효력을 잃은 처분의 취소를 구하는 것으로 부적법함

• 1개의 부당한 공동행위 성립: 사업자들이 장기간에 걸쳐 여러 차례 합의를 해 온 경우, 그 각 합의가 단일한 의사에 기초하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 끊임없이 계속 실행되어 왔다면, 각 합의의 구체적 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있어도 특별한 사정이 없는 한 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 타당함 (대법원 2007두3756, 2008두17035 참조)

• 조사협조자 순위 결정 기준: 감면대상 해당 여부 및 감면순위는 해당 사업자가 부당한 공동행위의 적발 가능성에 기여한 정도를 기준으로 판단. 1개의 부당한 공동행위 전체 기간 중 일부에만 가담한 사업자가 전체 기간에 대한 증거자료를 최초로 제출하면 전체 공동행위에 대한 최초 조사협조자 지위가 인정됨. 그 후 다른 참여사업자가 최초 조사협조자가 가담하지 않은 기간에 대한 증거자료를 제출해도 그 일부 기간에 대해서만 별도의 최초 조사협조자 지위를 획득할 수 없음 (대법원 2009두15005 참조)

• 자진신고일과 공동행위 종기: 적법하게 자진신고를 한 사업자에 대하여는 자진신고를 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 합의에 반하는 행위가 있었던 경우에 준하여 볼 수 있음. 따라서 감면대상 순위 해당 여부와 상관없이 자진신고일이 공동행위의 종기가 됨. 단, 신고 후 정당한 사유 없이 공동행위를 중단하지 아니하거나 조사에 성실히 협조하지 아니하여 자진신고자 지위확인이 취소되는 등의 특별한 사정이 있으면 예외

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 제1 처분 취소 소의 적법성

• 법리: 선행처분은 후행처분에 흡수되어 소멸하므로, 선행처분의 취소를 구하는 소는 효력 없는 처분의 취소를 구하는 것으로 부적법함
• 포섭: 피고가 2011. 6. 9. 제1 처분을 하고 2011. 7. 18. 자진신고 감면을 포함하여 최종 과징금을 결정하는 제2 처분을 하였으므로, 제1 처분은 제2 처분에 흡수되어 소멸함
• 결론: 제1 처분 취소를 구하는 소 부적법 → 원심의 각하 판단 정당. 상고이유 제4점 기각

쟁점 ② 1개의 공동행위 성립 및 조사협조자 순위

• 법리: 일련의 합의가 단일한 의사·목적 아래 계속 실행된 경우 1개의 공동행위. 전체 기간에 대한 증거자료를 최초로 제출한 사업자가 전체 공동행위에 대한 1순위 조사협조자 지위를 가짐
• 포섭: 이 사건 각 합의는 전체적으로 하나의 공동행위에 해당함. △△△△가 상반기 합의에 가담하지 않았으나 상반기 합의 포함 전체에 대한 증거자료를 최초로 제출·협조하였으므로, 원고는 △△△△가 가담하지 아니한 기간(상반기 합의)에 관해서도 1순위 조사협조자가 될 수 없음
• 결론: 원고의 2순위 조사협조자 지위 인정. 상고이유 제1점 기각

쟁점 ③ 자진신고일을 공동행위 종기로 볼 수 있는지

• 법리: 적법한 자진신고는 공동행위 탈퇴 의사표시 및 합의에 반하는 행위에 준하므로, 자진신고일이 공동행위의 종기가 됨
• 포섭: 원고는 2010. 3. 22. 적법하게 자진신고를 하였고, 피고가 2순위 조사협조자 지위를 확인한 후 그 지위확인을 취소하지 아니하였으며, 자진신고 이후 공동행위 합의가 존속되었다고 볼 사정도 없음. 그럼에도 원심은 다른 사업자에게 탈퇴 의사표시를 하고 가격을 인하하는 등 합의에 반하는 행위가 있어야 한다는 그릇된 전제 하에 원고의 자진신고일(2010. 3. 22.)을 종기로 보아야 한다는 원고 주장을 배척함
• 결론: 원고의 공동행위 종기는 자진신고일인 2010. 3. 22.이 되어야 함. 원심 판단에 법리 오해로 인한 위법 있음 → 상고이유 제2점 이유 있음. 제2 처분 부분 파기·환송

쟁점 ④ 유아용 두유의 관련매출액 포함 여부

• 법리: 사실심의 증거 취사선택 및 가치 판단은 자유심증에 속함
• 포섭: 원심이 상반기 합의 내용에 유아용 두유가 포함되었다고 인정한 것은 자유심증의 한계를 벗어나지 않음
• 결론: 관련매출액 산정에 유아용 두유 포함 정당. 상고이유 제3점 기각

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참조: 대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두987 판결