2013두18964 부정당업자제재처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 국가계약법 시행규칙 제76조 제3항(수 개의 위반행위에 대해 가장 무거운 제한기준 적용 규정, 이하 '이 사건 규칙조항')이, 행정청이 이미 한 차례 입찰참가자격 제한처분을 한 이후 그 처분 이전의 위반행위를 새로 발견하여 추가로 제재처분을 하는 경우에도 적용되는지 여부
- 구 계약사무규칙 및 국가계약법 시행규칙상 제한기준이 대외적 기속력 있는 법규인지, 아니면 행정청 내부 재량준칙에 불과한지 여부
- 이 사건 처분(2차 처분)이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 원고(대한전선 주식회사)는 피고(한국전력공사)가 실시한 입찰에서 두 차례 담합행위를 함
- 1차 위반행위: 1999. 3. 15.부터 2006. 10. 31.까지 피고가 실시한 광섬유복합가공지선 구매입찰에서 담합행위를 함
- 1차 처분: 피고가 2010. 2. 12. 위 1차 위반행위를 이유로 6개월(2010. 2. 16. ~ 2010. 8. 15.)의 입찰참가자격 제한처분을 함. 제한기간을 감경하지 않고 그대로 부과함
- 2차 위반행위: 1998. 8. 18.부터 2008. 9. 1.까지 피고가 실시한 전력선 구매입찰에서 담합행위를 함 (1차 처분 이전에 발생한 행위)
- 이 사건 처분(2차 처분): 피고가 2012. 11. 30. 위 2차 위반행위를 이유로 다시 6개월(2012. 12. 11. ~ 2013. 6. 10.)의 입찰참가자격 제한처분을 함
- 1차 위반행위와 2차 위반행위는 모두 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 제9호 (다)목에 해당하며, 각 제한기간은 6개월로 동일함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항·제3항 | 공기업·준정부기관은 2년 범위 내에서 입찰참가자격 제한 가능; 제한기준 등은 기획재정부령으로 위임 |
| 구 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 제2항 | 입찰참가자격 제한기간 등은 국가계약법 시행규칙 제76조에 따르도록 규정 |
| 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] | 입찰참가자격 제한사유별 제재기간 세분 규정 |
| 국가계약법 시행규칙 제76조 제3항(이 사건 규칙조항) | 수 개의 위반행위가 2 이상의 사유에 해당하는 경우 그 중 무거운 제한기준을 적용 |
판례요지
- 구 계약사무규칙 제15조 제2항, 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2], 제3항은 부령의 형식이나, 그 성질·내용이 행정청 내부의 재량준칙에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없음 (대법원 1990. 1. 25. 선고 89누3564 판결, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조)
- 따라서 입찰참가자격 제한처분의 적법 여부는 이 규칙의 기준 적합성만으로 판단할 것이 아니라, 공공기관의 운영에 관한 법률상 관련 규정과 그 취지에 적합한지 여부로 판단하여야 함
- 다만 재량준칙이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 특별한 사정이 없는 한 이에 반하는 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법함 (대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 참조)
- 이 사건 규칙조항은 가장 중한 위반행위에 대한 제재만으로 입법 목적을 충분히 달성할 수 있다는 취지이고, 수 개의 위반행위에 대해 한 번에 제재처분을 받을 경우와의 형평성을 고려할 때, 행정청이 처분 이후 그 처분 전의 위반행위를 새로 발견하여 추가 처분하는 경우에도 이 사건 규칙조항이 적용됨
- 이 사건 규칙조항은 처분 시 위반행위를 알았는지 여부를 구별하여 적용기준을 달리 정하고 있지 않음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 이 사건 규칙조항의 적용 범위
- 법리: 이 사건 규칙조항은 수 개의 위반행위에 대해 가장 무거운 제한기준 하나만 적용하도록 함. 행정청이 처분 후 그 처분 전의 위반행위를 발견한 경우에도 동일하게 적용됨
- 포섭: 2차 위반행위는 1차 처분 이전에 발생한 행위이고, 1차 처분 당시 행정청이 이를 알았는지 불문함. 이 사건 규칙조항은 위반행위를 알았는지 여부를 구별하지 않으므로, 1차 처분과 이 사건 처분에 대해 이 사건 규칙조항이 적용됨
- 결론: 이 사건 처분에도 이 사건 규칙조항 적용됨
쟁점 ② 이 사건 처분의 위법성(재량권 일탈·남용)
- 법리: 재량준칙이 행정관행으로 이루어지면 자기구속의 원칙상 이에 반하는 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법함
- 포섭: 1차 위반행위와 2차 위반행위는 동일한 제한기준(제9호 (다)목, 6개월)에 해당함. 이 사건 규칙조항에 따르면 가장 무거운 기준 하나만 적용되어야 하는데, 피고는 이미 1차 처분에서 감경 없이 6개월을 그대로 부과함으로써 추가로 제재할 여지가 없는 상황임. 추가적 제재를 정당화할 특별한 사정도 기록상 발견되지 않음
- 결론: 이 사건 처분은 내부 사무처리기준(재량준칙)에 반하는 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임. 상고 기각
참조: 대법원 2014. 11. 27. 선고 2013두18964 판결
