2014두46843 입주변경계약취소처분등취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 구 산업집적법상 관리기관의 변경계약 취소가 항고소송 대상인 행정처분에 해당하는지 여부
- 직권 취소처분의 요건(하자 존재 + 공익상 필요와 기득권·신뢰보호 이익의 비교·교량)을 충족하는지 여부
- 변경계약 취소를 전제로 한 건축불허가처분의 위법성 여부
소송법적 쟁점
- 변경계약 취소의 처분성 인정 가부
- 직권 취소처분의 하자 및 취소 필요성에 관한 증명책임 귀속
2) 사실관계
- 피고 공단은 일반산업단지 관리권자(시·도지사)로부터 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 '구 산업집적법')에 따라 관리업무를 위탁받은 관리기관임
- 원고들은 피고 공단과 산업단지 입주변경계약(이하 '이 사건 변경계약')을 체결하고, 이를 신뢰하여 배출시설 설치허가 용역계약 체결 등 상당한 자금과 노력을 투자함
- 피고들은 처음에는 도금업이 입주제한 업종인 공해유발업종에 해당하지 않는다는 의견을 밝혀왔음
- 이 사건 산업단지 내에서는 2003년경부터 여러 도금업체가 운영 중이었으나 공해 관련 민원이 제기된 바 없었음
- 피고 공단은 이 사건 변경계약을 취소하였고, 피고들은 이를 전제로 건축불허가처분을 함
- 원고들은 변경계약 취소처분 및 건축불허가처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 산업집적법 제30조 제1항 제2호, 제2항 제3호 | 일반산업단지 관리권자는 시·도지사이고, 피고 공단은 위탁받은 관리기관 |
| 구 산업집적법 제38조 제1항·제2항 | 제조업을 하려는 자는 관리기관과 입주계약 체결 의무; 일정 사항 변경 시 변경계약 체결 의무 |
| 구 산업집적법 제13조 제2항 제2호, 제1항 | 입주·변경계약 체결 시 공장설립 등의 승인을 받은 것으로 간주 |
| 구 산업집적법 제42조 제1항·제2항·제5항 | 입주계약 위반 시 시정명령, 의견청취 후 해지 가능; 해지 시 사업 즉시 중지 의무 |
| 구 산업집적법 제43조, 제40조, 제40조의2 | 해지 후 산업용지·공장 등 처분 의무; 일정 기간 내 미체결 시 양도 의무 |
| 구 산업집적법 제52조 제2항, 제53조 제4호, 제55조 | 위반 시 형사처벌(3년 이하 징역 또는 1,500만 원 이하 벌금), 과태료, 이행강제금 부과 |
판례요지
-
행정처분의 인정 기준: 행정청의 어떤 행위가 항고소송 대상이 되는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 함(대법원 2008두167 전원합의체 판결 참조)
-
변경계약 취소의 처분성: 피고 공단의 지위, 입주·변경계약의 효과, 체결 의무 위반 시 형사·행정적 제재, 입주계약 해지 절차 및 그에 수반되는 법적 의무와 제재 등을 종합하면, 이 사건 변경계약 취소는 관리권자로부터 관리업무를 위탁받은 피고 공단이 우월적 지위에서 원고들에게 일정한 법률상 효과를 발생하게 하는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함
-
직권 취소처분의 요건 및 증명책임: 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 직권 취소처분은, ① 취소될 행정처분에 하자가 있어야 하고, ② 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후, 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소 가능하며, 하자 및 취소의 필요성에 관한 증명책임은 행정청에 있음(대법원 2014두9226 판결 참조); 산업집적법에 따른 입주계약 또는 변경계약 취소의 경우에도 동일하게 적용됨
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 변경계약 취소의 처분성
- 법리: 항고소송 대상 행정처분 해당 여부는 관련 법령의 내용·취지, 행위의 주체·성질, 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 개별적으로 종합 판단함
- 포섭: 피고 공단은 관리권자로부터 위탁받은 관리기관으로서 우월적 지위를 보유하고, 변경계약 체결 의무 위반 시 형사처벌·과태료·이행강제금 등 강력한 제재가 따르며, 변경계약 체결은 공장설립 승인으로 간주되는 등 원고들의 권리·의무에 직접적인 영향을 미침; 구 산업집적법의 공익적 목적과 규정 내용에 비추어 변경계약 취소는 단순한 사법상 계약 해지가 아님
- 결론: 이 사건 변경계약 취소는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함; 피고들이 원용한 대법원 95누8447 판결은 구법에 따른 것으로 이 사건과 사안이 다르므로 원용 부적절
쟁점 ② 변경계약 취소처분 및 건축불허가처분의 위법성
- 법리: 직권 취소처분은 하자 존재 + 공익상 필요가 기득권·신뢰보호·법률생활 안정의 침해를 정당화할 만큼 강할 것을 요하며, 그 증명책임은 행정청에 있음
- 포섭:
- 이 사건 변경계약의 하자가 원고들의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것으로 보기 어려움
- 2003년경부터 산업단지 내 여러 도금업체 운영 중이었음에도 공해 관련 민원이 제기된 바 없었음
- 원고들이 제시한 공해방지시설을 설치·가동할 경우 환경오염 및 공해발생에 따른 피해를 상당 부분 줄일 수 있을 것으로 예상되어, 변경계약 유지로 인근 주민에게 사회통념상 수인한도를 넘어서는 피해가 발생한다고 보기 어려움
- 피고들 스스로 처음에는 도금업이 입주제한 업종인 공해유발업종에 해당하지 않는다는 의견을 밝혀왔음
- 원고들은 변경계약을 신뢰하여 배출시설 설치허가 용역계약 체결 등 이미 많은 자금과 노력을 투자하였고, 관련 법령에 따른 철저한 사전·사후관리를 통해 환경 피해 최소화가 가능할 것으로 보임
- 이를 종합하면, 변경계약 취소로 원고들이 입을 불이익을 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기 어려움
- 결론: 이 사건 변경계약 취소처분은 위법하고, 이를 전제로 한 건축불허가처분 역시 위법함; 상고 모두 기각
참조: 대법원 2017. 6. 15. 선고 2014두46843 판결
