2021두44548 손실보전금등지급거부처분취소
1) 쟁점
소송법적 쟁점
- 피고 경기도지사의 이 사건 통보가 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부
- 피고 광명시장에 대한 주위적 청구(거부처분 취소)가 적법한지 여부 (처분 존재 여부)
- 피고 광명시장의 보조금 지급신청에 대한 무응답이 부작위 위법에 해당하는지 여부
실체법적 쟁점
- 구 「경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례」 제15조에 따른 보조금 지급사무 권한이 피고 경기도지사와 피고 광명시장 중 누구에게 귀속되는지 여부
2) 사실관계
- 원고 코레일네트웍스는 피고 광명시장으로부터 '광명역-사당역' 노선에 관한 한정면허를 받은 여객자동차 운송사업자로서, 환승요금할인 및 청소년요금할인 시행에 따른 손실 보전을 이유로 2019. 1. 31. 피고들에게 보조금 지급신청을 함
- 피고 경기도지사는 2017. 4. 5. "해당 노선버스 사업자 모집 당시 별도 보조금 지원 없다는 조건을 공고하였고 원고가 이에 응모하여 선정되었으므로 보조금 지급 불가"라고 피고 광명시장에게 회신한 바 있음
- 경기도 옴부즈만이 "모집 공고의 '별도 보조금 지원 없음'은 운송수지 적자 보조금에 한한 것이므로 환승할인·청소년할인 손실에 대한 보조금은 지급되어야 한다"는 의견을 두 차례 표명하였으나, 피고 경기도지사는 이를 모두 수용하지 않기로 결정함
- 피고 경기도지사는 2019. 2. 10. 원고와 피고 광명시장에게 "원고의 보조금 지급신청을 받아들일 수 없음은 기존에 회신한 바와 같고, 광명시에서는 적의 조치하여 주기 바란다"는 취지로 이 사건 통보를 함
- 피고 광명시장은 원심 변론종결일(2021. 4. 7.)까지 원고의 보조금 지급신청에 대하여 아무런 응답을 하지 않음
- 제1심: 피고 경기도지사에 대한 소 각하, 피고 광명시장에 대한 주위적 청구 각하, 예비적 청구(부작위 위법확인) 인용
- 원심(수원고법): 이 사건 통보가 처분에 해당한다고 보아 피고 경기도지사에 대한 청구 인용; 피고 광명시장에 대한 소는 모두 각하
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정소송법 제2조 제1항 제1호 | 항고소송 대상 '처분'의 정의 — 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용 |
| 구 여객자동차 운수사업법 제50조 제2항 | 시·도는 여객자동차 운수사업자에게 필요자금 일부를 보조·융자할 수 있으며, 대상·방법·상환 등 사항은 해당 시·도 조례로 규정 |
| 구 경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례 제15조 | 도지사가 면허·등록 권한을 시장·군수에게 위임한 경우 보조금 지급사무도 시장·군수에게 위임되며, 재정지원 방법·절차는 해당 시장·군수가 정함 |
| 구 경기도 사무위임 규칙 제2조 제1항 [별표 1] | 광역급행형 시내버스 및 시외버스 제외한 여객자동차 운송사업 면허권한을 시장·군수에게 위임 |
| 구 지방자치법 제167조 제2항 | 시·군·자치구 또는 그 장이 위임받아 처리하는 시·도 사무에 관하여는 시·도지사의 지도·감독을 받음 |
판례요지
- 항고소송 대상 처분 해당 여부의 판단 기준: 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리, 관련 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 함 (대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조)
- 이 사건 통보의 처분성 부정: 보조금 지급사무는 구 조례 제15조 및 사무위임 규칙에 의해 피고 광명시장에게 위임되어 있으므로, 피고 경기도지사는 원고의 보조금 지급신청에 대한 처분권한자가 아님. 이 사건 통보는 피고 경기도지사가 지도·감독권자로서 원고에게 보조금 신청에 대한 의견을 표명하고 피고 광명시장에게 원고의 신청에 대해 심사·통지할 것을 촉구하는 내용에 불과하므로, 원고의 권리·의무에 직접적인 영향을 주는 것이 아님
- 행정권한 위임의 효과: 행정권한 위임이 있는 경우 사무권한은 수임청에 이전되고, 수임청은 스스로의 책임 아래 그 사무권한을 행사하여야 함
- 피고 광명시장의 부작위 위법: 피고 광명시장은 보조금 지급사무 권한자로서 원고의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 인용·각하·기각 등 적극적 또는 소극적 처분을 하여야 할 법률상 응답의무가 있으며, 원심 변론종결일까지 응답하지 않은 부작위는 그 자체로 위법함
4) 적용 및 결론
① 피고 경기도지사에 대한 소의 적법성 (이 사건 통보의 처분성)
- 법리: 항고소송 대상 처분은 행정청이 처분권한을 가지고 행하는 공권력 행사여야 하고, 행위의 주체·내용·형식·절차 및 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 종합적으로 고려하여 개별 판단함
- 포섭: 구 조례 제15조 및 사무위임 규칙에 의해 보조금 지급사무 권한이 피고 광명시장에게 위임됨. 피고 경기도지사는 해당 사무의 처분권한자가 아니며, 이 사건 통보는 지도·감독권자의 지위에서 원고에게 의견을 표명하고 피고 광명시장에게 적의 조치를 촉구한 것에 불과하여 원고의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치지 않음
- 결론: 이 사건 통보는 항고소송 대상이 되는 처분에 해당하지 않으므로 주위적 피고 경기도지사에 대한 소는 부적법하여 각하. 이와 달리 본안에 나아간 원심은 항고소송 대상적격에 관한 법리를 오해한 것으로 파기됨
② 피고 광명시장에 대한 주위적 청구(거부처분 취소)의 적법성
- 법리: 거부처분 취소소송은 실제로 거부처분이 존재하여야 적법함
- 포섭: 피고 광명시장은 원고의 보조금 지급신청에 대하여 아무런 응답을 하지 않은 상태이므로 거부처분 자체가 존재하지 않음
- 결론: 존재하지 않는 처분을 대상으로 한 것으로 부적법하여 각하
③ 피고 광명시장에 대한 예비적 청구(부작위 위법확인)의 적법성 및 본안
- 법리: 보조금 지급사무 권한자인 수임청은 상당한 기간 내에 신청에 대해 응답할 법률상 의무를 부담하며, 이를 이행하지 않는 부작위는 그 자체로 위법함
- 포섭: 피고 광명시장은 구 조례 제15조에 따른 보조금 지급사무 권한자로서 원고의 신청에 대해 응답의무를 부담하나, 원심 변론종결일(2021. 4. 7.)까지 아무런 응답을 하지 않음
- 결론: 피고 광명시장의 부작위는 위법하므로 예비적 청구 인용. 이와 결론을 같이 한 제1심판결은 정당하고 원고·피고 광명시장의 각 항소는 이유 없어 모두 기각
참조: 대법원 2023. 2. 23. 선고 2021두44548 판결
