2014두5637 징계요구취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 감사원의 징계 요구 및 그에 대한 재심의결정이 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부
• 행정청인 서울특별시장에게 당사자능력이 인정되는지 여부
• 감사원법 제40조 제2항이 기관소송을 허용하는 근거 규정인지 여부

실체법적 쟁점

• 징계 요구가 징계 요구 대상 공무원 및 징계 요구를 받은 임용권자의 구체적 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는지 여부

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2) 사실관계

• 원고 서울특별시장이 피고 감사원으로부터 감사원법 제32조에 따라 원고 1에 대하여 징계 종류를 정직으로 정한 징계 요구를 받음
• 원고 서울특별시장은 감사원법 제36조 제2항에 따라 피고에게 재심의를 청구하였으나, 피고는 이를 기각함
• 이 사건 소로써 원고 1은 징계 요구 및 재심의결정의 취소를, 원고 서울특별시장은 재심의결정의 취소를 구함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
감사원법 제32조 제1항	징계 사유에 해당하는 공무원에 대해 소속장관 또는 임용권자에게 징계 요구 가능
감사원법 제32조 제11항	징계 요구를 받은 기관의 장은 감사원이 정한 날까지 해당 절차에 따라 처분을 하여야 함
감사원법 제36조 제1항·제2항	해당 기관의 장 등은 처분요구에 대해 감사원에 재심의 청구 가능
감사원법 제40조 제2항	감사원의 재심의 판결에 대하여는 감사원을 당사자로 하여 행정소송 제기 가능
행정소송법 제3조 제4호	기관소송 — 국가 또는 공공단체의 기관 상호 간 권한의 존부·행사에 관한 다툼에 대해 제기하는 소송
행정소송법 제45조	기관소송은 법률이 정한 경우 법률에 정한 자에 한하여 제기 가능

판례요지

• 항고소송 대상 행정처분의 개념

  • 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대해 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 의미함
  • 행정권 내부에서의 행위나 상대방의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없음 (대법원 2012두28704 판결 참조)

• 징계 요구의 처분성 부정

  • (임용권자에 대한 측면) ① 요구받은 내용대로 징계를 하여야 한다는 규정 없음, ② 감사원법 자체도 파면 외의 경우 요구 내용대로 징계가 이루어지지 않는 상황을 상정함, ③ 요구받은 내용대로 처분하지 않더라도 제재·불이익 규정 없음, ④ 감사원법 제31조 변상처분과 달리 징계 요구만으로 법률상 효력이 발생하는 규정 없음, ⑤ 감사원 스스로도 징계 요구에 따를 의무가 없고 강제할 수 없다고 주장하는 점 등
  • (대상 공무원에 대한 측면) ① 징계가 이루어진 경우 징계처분의 효력을 다투면 충분함, ② 징계 절차 회부에 따른 효력(예: 승진임용 제외)은 징계 요구 자체가 아닌 징계 절차 회부에 따른 일시적·잠정적 효과에 불과함
  • 결론적으로 징계 요구는 '징계 요구 → 징계절차 회부 → 징계'로 이어지는 과정에서의 중간처분에 불과하고, 행정청 사이의 내부적인 의사결정의 경로로서 항고소송 대상 행정처분이 아님 (대법원 78누320 판결 참조)

• 감사원법 제40조 제2항의 해석

  • 일반적인 소송요건(당사자능력, 소의 이익, 대상적격 등)이 갖추어지는 것을 전제로, 재심의의 대상이 되었던 처분요구에 대한 '재심의 판결'에 대해 '감사원'을 당사자로 행정소송을 제기할 수 있다는 규정임
  • 위 규정만으로 일반적인 소송요건과 무관하게 무조건 행정소송을 제기할 수 있다는 규정으로 해석할 수 없음

• 서울특별시장의 당사자능력 부정

  • 서울특별시장은 행정청에 불과하여 당사자능력이 없음
  • 감사원법 제40조 제2항은 당사자능력이 없는 행정청에게 원고 능력을 부여하는 규정으로 해석하기 어려움

• 기관소송 허용 여부 부정

  • 기관소송은 법률이 정한 경우 법률에 정한 자에 한하여 제기 가능함(행정소송법 제45조)
  • 감사원법 제40조 제2항은 기관소송 허용 규정으로 볼 수 없음: ① 징계 요구나 재심의결정은 그 자체로 법률적 구속력을 발생시키지 않음, ② 기관소송에 관한 규정이라면 제소기간 등이 함께 규정되었어야 하나 그러한 규정 없음, ③ 규정 형식·내용·연혁·관련 규정의 체계 등을 종합한 결과
  • 행정소송법을 비롯한 어떠한 법률에도 원고 서울특별시장에게 감사원의 재심의 판결에 대한 기관소송을 허용하는 규정 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 징계 요구 및 재심의결정의 항고소송 대상적격

• 법리: 항고소송 대상 행정처분은 국민의 구체적 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위이어야 하며, 내부적 의사결정 경로의 중간처분은 대상이 될 수 없음
• 포섭: 감사원의 징계 요구는 요구 내용대로 징계가 강제되지 않고, 불이행 시 제재·불이익 규정도 없으며, 징계 요구만으로 법률상 효력이 발생하지 않음. 대상 공무원인 원고 1에 대하여도 징계 요구 자체만으로 구체적 권리·의무의 직접적 변동을 초래하지 않고, 징계 절차 회부에 따른 잠정적 효과에 불과함. 따라서 이 사건 징계 요구는 '징계 요구 → 징계절차 회부 → 징계'로 이어지는 과정에서의 중간처분으로서 행정청 사이의 내부적 의사결정의 경로에 해당함
• 결론: 이 사건 징계 요구 및 재심의결정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아님. 소 모두 부적법

쟁점 2 — 서울특별시장의 당사자능력

• 법리: 행정청은 원칙적으로 당사자능력이 없고, 감사원법 제40조 제2항은 행정청에 원고 능력을 부여하는 규정으로 해석되지 않음
• 포섭: 원고 서울특별시장은 행정청에 불과하여 당사자능력이 인정되지 않음
• 결론: 당사자능력이 없는 원고 서울특별시장이 제기한 이 사건 소는 부적법

쟁점 3 — 기관소송 허용 여부

• 법리: 기관소송은 법률이 정한 경우 법률에 정한 자에 한하여 제기 가능함(행정소송법 제45조)
• 포섭: 감사원법 제40조 제2항은 기관소송 허용 규정으로 볼 수 없고, 행정소송법을 비롯한 어떠한 법률에도 원고 서울특별시장에게 감사원의 재심의 판결에 대한 기관소송을 허용하는 규정이 없음
• 결론: 원고 서울특별시장이 제기한 이 사건 소는 기관소송으로서도 허용되지 않음

최종 결론: 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 원고들 부담

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참조: 대법원 2016. 12. 27. 선고 2014두5637 판결