2009두6766 납골당설치신고수리처분이행통지취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 납골당설치 신고사항 이행통지가 독립적 행정처분(항고소송 대상)인지, 아니면 수리처분 자체에 해당하는지
• 종교단체 납골당 설치에 대하여 장소적 제한 규정이 적용되는지 여부
• 참가인(교회)이 구 장사법 시행령상 '종교단체'에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 납골당 설치장소로부터 500m 내 주민들에게 원고적격이 인정되는지 여부 (종교단체 납골당에도 동일하게 적용되는지 포함)

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2) 사실관계

• 피고보조참가인(이하 '참가인', 대한예수교장로회 ○○교회)은 2003. 4. △△교회의 지교회로 설립, 2007. 3. 독립
• 참가인은 2005. 1. 6. 최초로 납골당설치 신고를 하였고, 이후 2007. 5. 15. 재차 납골당설치 신고 제출
• 피고(파주시장)는 참가인에게 관계 법령상 허가·준수사항 이행을 고지하는 '납골당설치 신고사항 이행통지(이 사건 이행통지)'를 함
• 이행통지에는 농지전용허가, 산지전용허가, 개발행위허가, 건축허가 등 각종 인허가 이행 요구 및 신고필증 교부 전 납골 봉안 불가 내용 포함
• 참가인의 실태: 예배당으로 사용한 컨테이너 박스 1개가 유일한 재산, 예배 실적 거의 없음, 신도 10 ~ 20명(대부분 담임목사 및 토지 소유자 가족), 인근 거주 신도 없음, 당회·재직회 등 기본 교회 조직 전무, 납골당 설치 비용 전액 토지 소유자 개인 부담
• 원심은 종교단체 납골당에는 장소적 제한 규정이 적용되지 않는다는 이유로 원고들의 원고적격을 부정

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 장사 등에 관한 법률 제14조 제1항	사설납골시설 설치·관리 시 관할 시장·군수·구청장에게 신고 의무
구 장사 등에 관한 법률 제14조 제3항, 구 장사법 시행령 제13조 제1항 [별표 3]	납골묘·납골탑·가족(종중·문중) 납골당은 사원·묘지·화장장 등 법정 장소에만 설치 가능
구 장사 등에 관한 법률 시행규칙 제7조 제1항, [별지 제7호 서식]	납골당설치 신고서 처리절차(접수→서류검토→현장실사→관계기관의견조회→결재→이행통지→확인→결재→신고필증 교부) 규정
파주시 장사시설의 설치 및 운영조례 제6조	사설납골시설 설치 가능 장소: 20호 이상 인가 밀집 지역으로부터 500m 이상 이격

판례요지

• 납골당설치 신고의 법적 성질: 납골당설치 신고는 '수리를 요하는 신고'임. 요건을 갖춘 신고라도 행정청의 수리처분이 있어야만 납골당을 설치할 수 있음. 수리는 신고를 유효한 것으로 판단하고 법령에 의하여 처리할 의사로 수령하는 수동적 행위이므로, 신고필증 교부 등이 반드시 필요하지 않음

• 이행통지의 법적 성격: 이 사건 이행통지는 납골당설치 요건 구비 확인 및 관계 법령상 인허가 사항·향후 절차를 고지하면서 참가인에게 신고한 대로 납골당 설치를 허용한 것이므로, 수리처분 자체에 해당함. 이행통지는 수리처분과 별도로 새로이 법률상 지위에 변동을 일으키지 않으므로 독립한 별도의 항고소송 대상 처분이 아님

• 원고적격: 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자는 환경상 이익이 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익(법률상 보호되는 이익)임을 증명하여야 원고적격 인정됨. 근거 법규에 영향권 범위가 구체적으로 규정된 경우 그 영향권 내 주민들은 환경상 이익 침해 또는 침해 우려가 사실상 추정됨

• 종교단체 납골당에 대한 원고적격: 관계 법령이 납골묘·납골탑·가족(종중·문중) 납골당 설치장소를 제한한 취지는 인가 밀집 지역 주민들의 쾌적한 주거, 경관, 보건위생 등 생활환경상 개별적 이익을 직접·구체적으로 보호하려는 것임. 종교단체 납골당이라 하여 납골당으로서의 성질이나 인근 주민들의 생활환경상 이익이 달라지지 않으므로, 납골당 설치장소로부터 500m 내 20호 이상 인가 밀집 지역 주민들은 설치 주체를 불문하고 원고적격 사실상 추정됨

• 종교단체 해당성: 종교단체란 교의의 선포, 의식의 집행, 신도의 교화를 주요 목적으로 하는 단체로서, 이념적 요소(교의), 행위적 요소(예식·행사), 인적·조직적 요소(성직자와 신도), 물적 요소(시설)가 결합된 것을 의미함. 참가인은 이러한 인적·물적·행위적 요소 등을 갖추지 못하여 구 장사법 시행령상 '종교단체'에 해당한다고 보기 어려울 여지가 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 이행통지의 처분성

• 법리: 납골당설치 신고는 수리를 요하는 신고이며, 수리는 수동적 행위로 신고필증 교부 없이도 성립 가능. 이행통지가 수리처분에 해당하면 별도 독립처분으로 볼 수 없음
• 포섭: 피고의 이행통지는 납골당설치 요건 구비를 확인하고 관계 법령상 인허가 사항 등을 고지하면서 신고한 대로 납골당 시설 설치를 허용한 내용임. 이로 인해 참가인 또는 관계자들의 법률상 지위에 새로운 변동이 발생하지 아니함
• 결론: 이행통지 = 수리처분 자체에 해당하고, 수리처분과 별도의 독립적 항고소송 대상 처분이 아님. 이 부분 원심 판단은 정당하며 상고 기각

쟁점 ② 원고적격 (종교단체 납골당 포함 여부)

• 법리: 영향권 범위가 관계 법령에 구체적으로 규정된 경우, 그 영향권 내 주민들은 환경상 이익 침해가 사실상 추정되어 원고적격 인정
• 포섭: 파주시 조례상 500m 이격 규정은 인가 밀집 지역 주민들의 생활환경상 이익을 개별적·구체적으로 보호함. 종교단체 납골당도 납골당으로서의 성질 및 인근 주민들에 미치는 생활환경상 영향이 가족·종중 납골당과 다르지 않음. 원심은 종교단체 납골당에 장소적 제한 규정이 적용되지 않는다는 이유로 원고적격을 부정하였으나, 이는 원고들이 500m 내 20호 이상 인가 밀집 지역에 거주하는지 여부를 심리하지 않은 것임
• 결론: 원심이 원고적격에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않은 위법 있음 → 납골당설치 신고 수리처분 부분 파기·환송

쟁점 ③ 종교단체 해당성

• 법리: 종교단체는 교의·예식·성직자와 신도·시설이라는 이념적·행위적·인적·물적 요소가 결합된 단체여야 함
• 포섭: 참가인은 설립 후 약 1년 9개월 만에 신고를 하였고, 컨테이너 박스 1개가 유일한 재산, 예배 실적 거의 없음, 신도 10 ~ 20명의 대부분이 목사 및 토지 소유자 가족, 기본 교회 조직(당회·재직회) 전무, 납골당 비용 전액 토지 소유자 개인 부담 등 종교단체로서의 인적·물적·행위적 요소를 갖추지 못함
• 결론: 참가인이 구 장사법 시행령상 사설납골시설 설치주체인 '종교단체'에 해당한다고 보기 어려울 여지가 있음. 원심이 이 점을 더 나아가 심리하지 않고 종교단체로 인정한 것은 경험의 법칙 위반 및 종교단체에 관한 법리 오해, 심리 미진의 위법 있음 → 파기·환송

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참조: 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결