2009두2825 개발사업시행승인처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 사전환경성검토협의 미이행 처분의 하자가 당연무효에 해당하는지 여부
- 세부용도지역 미지정 상태에서 개발사업 부지의 사전환경성검토협의 대상 여부 판단 방법
소송법적 쟁점
- 개발사업 부지 인접 토지 소유자 및 영향권 외 주민의 행정처분 취소·무효확인 청구 원고적격 인정 기준
- 환경상 이익 침해를 이유로 한 원고적격에서 '현실적으로 환경상 이익을 향유하는 자'의 범위
2) 사실관계
- 소외 회사가 피고(제주특별자치도지사)에게 개발사업시행승인을 신청; 신청서상 개발사업 부지 면적은 6,418㎡로 기재됨
- 이 사건 개발사업 부지는 ○○리 마을회 소유 토지로 오랫동안 주민 공동 방목 및 억새 채취용 초지로 사용되어 왔음
- 부지 인근 약 260만 평 토지는 유기농축산업에 이용되는 농경지·목초지이며 경관 수려한 오름들이 산재함
- 부지 내 제6호기 설치 예정 장소 부근에서 천연기념물로 지정될 수산동굴 발견; 문화재청장은 이 사건 처분 전인 2005. 12. 14. 수산동굴을 천연기념물로 지정예고함
- 처분 당시 이 사건 개발사업 부지에 대하여 구 국토계획법상 세부용도지역이 지정되지 않은 상태였음
- 피고는 사전환경성검토협의 절차를 거치지 않은 채 개발사업시행승인처분을 함
- 원고들(원고 1 외 15인) 중 원고 16은 이 사건 개발사업 부지에 거주지와 영주산(표고 326.4m)이 사이에 있어 반경 1km ~ 1.2km 내에 거주하지 않고 부지에 근접하여 방목장을 운영함; 나머지 원고들은 모두 반경 1km ~ 1.2km 밖에 거주하면서 부지 인접 지역 토지를 소유하고 있음
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 환경정책기본법 제25조 제1항, 제26조 제1항, 제27조 | 개발사업 허가 전 사전환경성검토협의 의무; 협의 완료 전 허가 금지; 협의 미완료 시 공사중지 요청 가능 |
| 구 환경정책기본법 시행령 제7조 [별표 2] | 관리지역 사업계획면적 기준(보전관리지역 5,000㎡ 이상, 계획관리지역 10,000㎡ 이상)에 따라 사전환경성검토협의 의무 발생 |
| 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조, 제36조 제1항 | 국토를 도시·관리·농림·자연환경보전지역으로 구분; 관리지역을 보전·생산·계획관리지역으로 세분 |
판례요지
- 원고적격 일반론: 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 법률상 보호되는 이익이 침해된 경우 취소·무효확인 소송 원고적격 인정; 법률상 보호되는 이익은 처분의 근거·관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 의미하며 공익 보호의 반사적 이익은 해당하지 않음
- 영향권 내 주민의 원고적격 추정: 처분의 근거·관련 법규에 영향권 범위가 구체적으로 규정된 경우 영향권 내 주민은 환경상 이익 침해·침해 우려가 사실상 추정되어 원고적격 인정; 영향권 밖의 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 직접 입증하여야 함
- '현실적으로 환경상 이익을 향유하는 자'의 범위: 영향권 내에서 농작물 경작 등 현실적으로 환경상 이익을 향유하는 자도 원고적격에 포함되나, 단지 영향권 내 건물·토지를 소유하거나 환경상 이익을 일시적으로 향유하는 데 그치는 자는 포함되지 않음
- 세부용도지역 미지정 시 판단 방법: 세부용도지역이 지정되지 않은 경우 관계행정기관의 장은 개발사업 부지의 이용실태·특성·장래 토지이용방향에 대한 구체적 조사와 평가를 거쳐 어떠한 세부용도지역 개념정의에 부합하는지 확인한 뒤 사전환경성검토협의 여부를 결정하여야 함; 이 사건 부지는 보전관리지역에 해당함
- 처분 하자의 중대성: 사전환경성검토협의를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 협의를 거치지 않고 승인 처분을 한 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자임
- 처분 하자의 명백성: 세부용도지역 미지정 상태에서 사전환경성검토협의 대상 여부 판단 방법에 관한 법리는 이 사건 처분 이후 이 사건 대법원판결에 의하여 비로소 선언되는 것이므로, 피고가 법 해석을 잘못하여 협의 대상이 아니라고 보고 절차를 생략한 것은 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고 할 수 없음
- 결론: 이 사건 처분의 하자는 중대하지만 명백하지 않으므로 당연무효가 아님
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 원고적격
- 법리: 영향권 내 건물·토지 소유만으로는 원고적격 인정되지 않으며, 현실적으로 환경상 이익을 향유하는 자에 해당하는지 별도 심리 필요
- 포섭: 원고 16은 영주산을 사이에 두고 반경 1km ~ 1.2km 밖에 거주하면서 부지에 근접한 방목장을 운영하는 자로 영향권 내 현실적 환경이익 향유 여부 심리가 필요함; 나머지 원고들은 반경 1km ~ 1.2km 밖에 거주하면서 인접 지역 토지를 소유하는 것에 그치는바, 단순 토지 소유만을 근거로 원고적격을 인정한 원심 판단은 현실적 환경이익 향유 여부를 심리하지 않은 채 이루어진 것임
- 결론: 원심이 인접 지역 토지 소유 사실만을 토대로 원고적격을 인정한 것은 원고적격에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 않은 위법이 있음
쟁점 ② 사전환경성검토협의 대상 해당 여부
- 법리: 세부용도지역 미지정 상태에서는 이용실태·특성·장래 토지이용방향에 대한 구체적 조사·평가 후 세부용도지역 해당 여부를 가려 사전환경성검토협의 대상 여부를 결정하여야 함
- 포섭: 이 사건 부지가 오랫동안 공동 방목·억새 채취용 초지로 사용되었고, 인근이 유기농축산업 농경지·목초지이며, 수산동굴 천연기념물 지정예고 등 사정을 종합하면 보전관리지역에 해당한다는 원심 판단은 위 법리에 따른 것으로 정당함
- 결론: 이 사건 개발사업 부지는 보전관리지역에 해당하며, 부지 면적 6,418㎡는 보전관리지역 기준 5,000㎡를 초과하므로 사전환경성검토협의 대상이 됨
쟁점 ③ 처분 하자의 당연무효 여부
- 법리: 행정처분이 당연무효가 되려면 하자가 중대하고 명백하여야 하며, 해석에 다툼의 여지가 있는 경우에는 처분 요건사실의 오인에 불과하여 명백성이 인정되지 않음
- 포섭: 사전환경성검토협의 미이행 하자는 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이나, 세부용도지역 미지정 시 처리 방법에 관한 법리는 이 사건 처분 이후 이 사건 대법원판결에 의하여 처음으로 선언되는 것으로 처분 당시 해석에 다툼의 여지가 있었으므로 피고가 이를 잘못 해석한 것은 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 하자가 명백하다고 할 수 없음
- 결론: 이 사건 처분의 하자는 당연무효가 아니므로 무효를 전제로 주위적 청구를 인용한 원심판결은 행정처분 무효에 관한 법리를 오해한 위법이 있음
최종 결론
참조: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결
