2011두1214 불이익처분 원상회복등 요구처분 취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 국민권익위원회의 조치요구가 이 사건 신고로 인한 불이익임을 인정할 수 있는지 여부
• 국민권익위원회법 제63조의 불이익 추정이 번복될 수 있는지 여부
• '향후 신분상 불이익 차별 금지' 조치요구 부분의 적법 요건 충족 여부

소송법적 쟁점

• 국가기관(경기도선거관리위원회 위원장)이 피고 위원회의 조치요구에 불복하여 항고소송을 제기할 수 있는지 여부 (당사자능력·원고적격·법률상 이익)
• 기관소송 및 권한쟁의심판의 가능 여부

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2) 사실관계

• 참가인(보조참가인)은 2008. 3. 31. 피고 위원회(국민권익위원회)에 신고(이하 '이 사건 신고')를 함
• 중앙선거관리위원회는 참가인이 하남시 주민소환투표와 관련한 방송 인터뷰에서 선거관리위원회 입장에 반하여 허위 진술하고 뉴스에 보도되게 하였다는 이유로 감사를 실시하려 하였으나, 참가인이 3회에 걸쳐 연기 요청 → 감사 거부로 간주하여 종결하고 징계의견을 경기도선거관리위원회에 통보
• 원고(경기도선거관리위원회 위원장)는 2008. 7. 2. 참가인에 대한 징계요구(이하 '이 사건 징계요구')를 함
• 참가인은 2008. 7. 8. 피고 위원회에 이 사건 징계요구 취소 및 신분보장조치를 요구함
• 피고 위원회는 2008. 9. 26. 국민권익위원회법 제63조의 추정 규정을 근거로 ① 이 사건 징계요구를 취소할 것, ② 향후 신고로 인한 신분상 불이익처분 및 근무조건상의 차별을 하지 말 것을 원고에게 요구(이하 '이 사건 조치요구')함
• 원고는 이 사건 조치요구 후 참가인에 대하여 파면처분을 하였으나, 이 사건 조치요구는 실효되지 않음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
국민권익위원회법 제62조 제1항·제2항·제4항·제7항	신고를 이유로 한 신분상 불이익 금지; 신분보장조치 요구권; 조사 착수 의무; 소속기관 등의 장에 대한 조치요구 및 이행 의무
국민권익위원회법 제63조	신고 후 신분보장조치를 요구하는 경우 해당 신고와 관련하여 불이익을 당한 것으로 추정
국민권익위원회법 제90조·제91조 제1항 제3호	조치요구 불이행 시 형사처벌(1년 이하 징역 또는 1천만 원 이하 벌금) 및 과태료(1천만 원 이하)
행정소송법 제45조	기관소송 법정주의 — 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 제기 가능
헌법 제111조 제1항 제4호, 헌법재판소법 제62조 제1항	헌법에 의하여 설치된 국가기관 간 권한쟁의심판 대상 규정

판례요지

• 당사자능력·원고적격·법률상 이익
  • 이 사건 조치요구의 상대방으로서 이행 의무 주체는 '소속기관 등의 장'(원고)이므로, 불복하고자 하는 원고에게 소송상 지위 인정 필요
  • 기관소송: 국민권익위원회법 등에 원고에게 기관소송을 허용하는 규정이 없어 불가
  • 권한쟁의심판: 피고 위원회는 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 '헌법에 의하여 설치된 국가기관'에 해당하지 않으므로(헌법재판소 2009헌라6 결정 참조) 가능하지 않음
  • 조치요구 불이행 시 과태료·형사처벌이라는 중대한 불이익이 직접 규정되어 있고, 이를 다툴 별다른 방법이 없으므로, 원고는 항고소송으로 취소를 구하는 것이 유효·적절한 수단임 → 원고가 국가기관에 불과하더라도 당사자능력·원고적격 인정
  • 파면처분을 하였더라도 이 사건 조치요구가 곧바로 실효되지 아니하고 이행 의무가 존속하므로 법률상 이익도 인정됨
• 이 사건 조치요구의 적법 여부
  • 국민권익위원회법 제63조의 추정은 반증에 의해 번복 가능
  • 이 사건 징계요구는 참가인의 방송 인터뷰 허위 진술 행위를 대상으로 한 것이므로 이 사건 신고로 인한 것이 아님이 분명하고, 달리 이를 인정할 증거가 없음 → 추정 번복
  • 행정처분의 적법성은 특별한 사정 없는 한 행정청이 주장·증명하여야 함(대법원 99두8107 판결 참조)에도, 이 사건 조치요구 당시 참가인이 신고를 이유로 향후 신분상 불이익을 받을 것으로 예상된다는 점을 인정할 증거 없음
  • 이 사건 조치요구 전부(징계요구 취소 요구 부분 및 향후 불이익 차별 금지 요구 부분) 위법

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 원고의 당사자능력·원고적격·법률상 이익

• 법리 — 기관소송 법정주의 하에서 법률에 허용 규정 없으면 기관소송 불가; 불복 수단이 없는 경우 처분성 있는 조치요구에 대한 항고소송이 유효·적절한 수단임
• 포섭 — 국민권익위원회법에 원고에게 기관소송을 허용하는 규정 없고, 피고 위원회는 헌법에 의하여 설치된 국가기관이 아니어서 권한쟁의심판도 불가; 조치요구 불이행 시 과태료 및 형사처벌이라는 중대한 불이익이 직접 규정되어 있으며 달리 다툴 방법이 없음; 파면 후에도 조치요구의 효력 존속으로 이행 의무 유지
• 결론 — 원고에게 이 사건 조치요구 취소를 구하는 항고소송의 당사자능력·원고적격·법률상 이익 모두 인정

쟁점 2: 이 사건 징계요구 취소 조치요구 부분의 위법성

• 법리 — 국민권익위원회법 제63조의 불이익 추정은 반증에 의하여 번복 가능
• 포섭 — 이 사건 징계요구는 참가인의 방송 인터뷰 허위 진술 행위를 이유로 한 것일 뿐, 이 사건 신고와 인과관계가 없음이 기록상 분명하고 달리 이를 인정할 자료 없음 → 불이익 추정 번복
• 결론 — '이 사건 징계요구를 취소할 것을 요구'한 부분 위법

쟁점 3: 향후 신분상 불이익·차별 금지 조치요구 부분의 위법성

• 법리 — 행정처분의 적법성은 특별한 사정 없는 한 행정청이 주장·증명하여야 함
• 포섭 — 이 사건 신고 이유로 향후 신분상 불이익·차별이 예상된다는 점을 인정할 아무런 증거가 없으므로 조치요구의 적법 요건 미충족
• 결론 — '향후 신고로 인한 신분상 불이익처분 및 근무조건상의 차별을 하지 말 것을 요구'하는 부분도 위법

최종 결론 — 피고·참가인의 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 피고와 참가인 부담

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참조: 대법원 2013. 7. 25. 선고 2011두1214 판결