2010두25107 조합설립인가처분무효확인

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 개정 전 도시정비법 제16조 제3항 소정의 '토지 또는 건축물 소유자'의 해석 범위 (토지만 소유한 자·건축물만 소유한 자 포함 여부)
• 동의요건 미충족 조합설립인가처분의 하자가 중대·명백하여 당연무효인지 여부

소송법적 쟁점

• 제1·2차 변경인가처분(경미한 사항의 변경)이 있었음을 이유로 원래 조합설립인가처분의 무효확인을 구할 소의 이익이 소멸하는지 여부
• 제3차 변경인가처분(새로이 인가처분과 동일한 요건·절차를 거친 변경인가처분)이 있었음을 이유로 무효확인의 소의 이익이 소멸하는지 여부

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2) 사실관계

• 이 사건 정비구역은 주택단지가 전혀 포함되지 아니한 지역임
• 이 사건 추진위원회가 2007. 7.경 피고에게 조합설립인가신청을 함
• 피고는 개정 전 도시정비법 제16조 제3항의 '토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상'을 '토지 소유자의 5분의 4 이상' 또는 '건축물 소유자의 5분의 4 이상' 중 어느 하나를 충족하면 된다고 해석함
• 토지 소유자 283명 중 203명 동의(동의율 71.73%)로 토지 소유자 동의요건 미충족, 건축물 소유자 246명 중 197명 동의(동의율 80.08%)로 건축물 소유자 동의요건 충족이라고 보아 피고가 2007. 8. 1. 이 사건 조합설립인가처분을 함
• 실제로 토지 또는 건축물 소유자 총수 284명(토지 및 건축물 소유자 242명, 토지 소유자 41명, 건축물 소유자 1명) 중 동의자 205명으로 동의율 72.18%에 불과함
• 참가인은 2007. 10. 26. 사업시행인가, 2008. 1. 23. 관리처분계획인가를 받음
• 피고는 2007. 12. 24. 제1차 변경인가처분(동의율 91.56%), 2008. 8. 27. 제2차 변경인가처분(동의율 91.96%)을 각 함 — 추가 조합설립동의서 접수를 이유로 한 것임
• 원심이 2010. 10. 14. 원고 승소(무효확인) 판결 선고 후, 참가인은 2010. 12. 4. 임시총회를 열어 임원 선임·정관 의결을 하고 동의대상자 249명 중 216명으로부터 동의서를 받아 2010. 12. 13. 피고로부터 제3차 변경인가처분을 받음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
개정 전 도시정비법 제16조 제2항	주택단지 조합설립 시 각 동별·전체 구분소유자 및 의결권 일정 비율 동의 + 시장·군수 인가 요건
개정 전 도시정비법 제16조 제3항	주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우 토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지 소유자 동의 요건
개정 전 도시정비법 제2조 제9호 (나)목	주택재건축사업의 '토지등소유자' 정의 — 토지·건축물을 모두 소유한 자와 '토지 또는 건축물 소유자' 구별
개정 전 도시정비법 제39조	매도청구 대상: '조합설립에 동의하지 아니한 자' 외에 '건축물 또는 토지만 소유한 자' 포함
구 도시정비법 시행령 제27조	경미한 사항의 변경 열거 — 조합원 교체·신규가입 등은 동의 없이 신고로 변경 가능

판례요지

• 조합설립인가처분의 법적 성격: 일정 요건을 갖출 경우 주택재건축사업 추진위원회에 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분임

• 소의 이익 — 경미한 사항의 변경인가처분: 구 도시정비법 시행령 제27조 각 호에서 정한 경미한 사항의 변경에 대한 신고를 수리하는 의미에 불과한 변경인가처분은 당초 조합설립인가처분과 별개의 처분이므로, 그 처분이 있더라도 원래 조합설립인가처분의 무효확인을 구할 소의 이익이 소멸하지 않음

• 소의 이익 — 새로운 요건·절차를 갖춘 변경인가처분: 당초 조합설립인가처분의 유효를 전제로 매도청구권 행사, 시공자 선정, 사업시행계획 수립, 관리처분계획 수립 등의 후속 행위가 이루어진 이상, 그 후 동일한 요건·절차를 거쳐 변경인가처분을 받았다 하더라도 무효확인을 구할 소의 이익은 소멸하지 않음 — 당초 처분이 무효로 확인되거나 취소되면 후속 행위도 소급하여 효력 상실하기 때문임

• '토지 또는 건축물 소유자'의 해석: 개정 전 도시정비법 제16조 제3항은 정비구역 안의 토지 및 건축물의 소유자뿐만 아니라 토지만을 소유한 자, 건축물만을 소유한 자 모두를 포함하는 의미로 해석함이 옳음

  • 근거 ①: 법 제2조 제9호 (나)목은 토지와 건축물을 모두 소유하는 '토지등소유자'와 '토지 또는 건축물 소유자'를 명시적으로 구별하고 있고, 제16조 제3항은 명시적으로 '토지 또는 건축물 소유자'라고 규정함
  • 근거 ②: 토지만 소유한 자 또는 건축물만 소유한 자는 조합원이 될 수 없더라도 그 소유 토지·건축물은 매도청구의 대상이 되므로 재건축조합 설립에 중대한 이해관계가 있음

• 하자의 중대성: 이 사건 조합설립인가처분은 동의요건을 충족하지 못한 것으로서 하자가 중대함

• 하자의 명백성 부정 — 당연무효 불인정: 다음 사정들을 종합할 때 처분 당시 동의요건이 객관적으로 명백히 충족되지 않았다고 할 수 없어 당연무효는 아님

  • '토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상'의 문언이 다의적으로 해석될 여지가 충분함
  • 개정 전 도시정비법 제39조가 '조합설립에 동의하지 아니한 자'와 별도로 '건축물 또는 토지만 소유한 자'를 매도청구 상대방으로 규정하고 있어, '건축물 또는 토지만 소유한 자'는 동의의 상대방이 아니라고 오인할 여지가 있음
  • 건축물 또는 토지만 소유한 자는 주택재건축조합의 조합원이 될 수 없음
  • 피고가 사용한 동의총괄표는 서울특별시 조례 시행규칙 서식에 따른 것으로, 해당 서식이 토지 소유자의 동의율·건축물 소유자의 동의율만을 구분 산정하도록 되어 있었음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 제1·2차 변경인가처분과 소의 이익

• 법리: 경미한 사항의 변경인가처분은 당초 조합설립인가처분과 별개로 신고 수리에 불과하므로, 그 처분이 있어도 당초 처분의 무효확인을 구할 소의 이익은 소멸하지 않음
• 포섭: 제1·2차 변경인가처분은 추가 조합설립동의서를 받아 조합원을 신규 추가한 것으로, 구 도시정비법 시행령 제27조 제2호 소정의 '조합원의 교체 또는 신규가입'에 해당하는 경미한 사항의 변경에 대한 신고 수리에 불과함
• 결론: 제1·2차 변경인가처분으로 인하여 이 사건 조합설립인가처분의 무효확인을 구할 소의 이익이 소멸하지 않음 — 원심 결론 정당, 상고이유 배척

쟁점 ② 제3차 변경인가처분과 소의 이익

• 법리: 새로운 요건·절차를 갖춘 변경인가처분이 있더라도 당초 처분의 유효를 전제로 한 후속 행위가 존재하면 무효확인의 소의 이익이 소멸하지 않음
• 포섭: 참가인은 이 사건 조합설립인가처분의 유효를 전제로 사업시행계획 수립(2007. 10. 26.)·관리처분계획 수립(2008. 1. 23.) 등의 후속 행위를 이미 하였음. 그 후 동일한 요건·절차를 거쳐 제3차 변경인가처분을 받았더라도, 당초 처분이 무효로 확인되면 위 후속 행위도 소급하여 효력 상실하므로 원고에게는 여전히 소의 이익이 있음
• 결론: 소의 이익 소멸 주장 배척

쟁점 ③ 조합설립인가처분의 당연무효 여부

• 법리: 행정처분이 당연무효가 되려면 하자가 중대하고 명백하여야 하며, 법률의 해석에 다툼의 여지가 있는 경우 행정청이 이를 잘못 해석하여 처분하였더라도 하자가 명백하다고 할 수 없음
• 포섭: 이 사건 조합설립인가처분은 동의율 72.18%로 5분의 4(80%) 요건을 충족하지 못하여 하자가 중대함. 그러나 '토지 또는 건축물 소유자'의 문언이 다의적이고, 관련 조례 서식이 토지 소유자·건축물 소유자를 각각 구분 산정하도록 규정하고 있었으며, 토지만·건축물만 소유한 자의 조합원 자격 및 매도청구 관련 규정 등으로 인하여 피고가 동의요건을 충족한다고 오인할 객관적 사정이 존재함. 따라서 처분 당시 하자가 명백하다고 할 수 없음
• 결론: 이 사건 조합설립인가처분은 위법하고 하자가 중대하나 명백하지 않아 당연무효는 아님. 원심이 이와 달리 무효라고 판단한 것은 법리 오해로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있음

최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원에 환송

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참조: 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결