2015두60617 폐업처분무효확인등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 피고 경상남도지사의 ○○의료원 폐업결정이 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부
• 이 사건 조례가 보건복지부장관의 업무정상화 명령에 위반하여 무효인지 여부
• 이 사건 조례가 보조금법 제35조 제3항 등에 위배되어 무효인지 여부
• 폐업결정 취소를 구할 소의 이익이 인정되는지 여부
• ○○의료원 폐업 과정에서 입원환자들에 대한 퇴원·전원 회유·종용 행위가 국가배상책임 요건을 충족하는지 여부

소송법적 쟁점

• 처분의 법령상 근거 유무 및 행정절차 준수 여부가 소송요건 심사 단계에서 고려할 요소인지 여부
• 원상회복 불가능 시 소의 이익 인정 여부

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2) 사실관계

• 피고 경상남도지사(피고 3)는 2013. 2. 26. 기자회견에서 '○○의료원 폐업결정'(이하 '이 사건 폐업결정')을 발표하고, 경상남도청 지방기술서기관 소외인을 ○○의료원 기획관리실장 겸 원장직무대행으로 파견함
• 소외인은 2013. 3. 4.부터 의사 채용공고를 중단하고 기존 의료진과의 근무계약을 해지하였으며, 명예·조기퇴직 시행 등으로 232명이던 직원 수를 축소하여 폐업 준비를 진행함
• 소외인은 2013. 3.경부터 경상남도청 공무원들로 하여금 입원환자 및 보호자를 개별 접촉하여 퇴원·전원을 회유·종용하도록 하였고, 퇴원·전원 거부 환자들에게는 보건소 공중보건의 2명을 파견하여 진료 제공함
• 소외인은 ○○의료원 이사회 서면결의를 거쳐 2013. 4. 3. 휴업을 시작하고, 2013. 5. 29. 폐업 후 잔류직원 70명을 전원 해고함
• 피고 경상남도지사는 2013. 3. 28. 경상남도의회에 조례안을 제출하였고, 경상남도의회는 2013. 6. 11. 제308회 임시회에서 「경상남도의료원 설립 및 운영 조례 일부개정조례」(경상남도조례 제3832호, 이하 '이 사건 조례')를 의결하였으며, 피고 경상남도지사는 2013. 7. 1. 이를 공포함
• 소외인은 2013. 7. 2. ○○의료원 법인해산등기를 마치고 청산절차를 개시하여, 2013. 9. 17. 청산종결등기를 마침

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송 대상인 '처분'의 정의 — 행정청의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부, 이에 준하는 행정작용
지방자치법 제9조 제2항 제2호 (마)목	'보건진료기관의 설치·운영'을 지방자치단체의 사무로 예시
구 지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률 제4조 제1항·제3항	지방자치단체의 지방의료원 설립·통합 권한 및 조례 규율 의무
보조금 관리에 관한 법률 제24조, 제35조 제3항	보조금 사업 폐지 또는 중요재산 양도 등에 대한 중앙관서의 장의 승인
국가배상법 제2조 제1항	공무원의 고의·과실로 인한 법령 위반 행위로 타인에게 손해를 입힌 경우 국가·지방자치단체의 배상책임

판례요지

• 처분성 판단 기준: 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리 및 행정청과 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 함 (대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조)

  • 처분의 법령상 근거 유무 및 행정절차 준수 여부는 본안에서 처분의 적법성을 판단하는 단계에서 고려할 요소이며, 소송요건 심사 단계에서 고려할 요소가 아님
  • 이 사건 폐업결정은 ① 조례로 결정되어야 할 사항을 도지사가 직접 결정한 것임에도, ② 그에 따라 의료진 계약 해지, 환자 전원조치, 폐업신고 등 일련의 조치가 이루어졌고, ③ 입원환자들의 퇴원·전원 의무 및 직원들의 실직 등 권리·의무에 중대한 영향을 미치므로, 항고소송의 대상인 '처분'에 해당함

• 소의 이익: 행정처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 소에서, 처분에 의하여 발생한 위법상태를 원상으로 회복하는 것이 불가능한 경우에는 원칙적으로 소의 이익이 없고, 원상회복이 불가능하더라도 그 무효확인 또는 취소로 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있는 경우에만 예외적으로 소의 이익이 인정됨 (대법원 2016. 6. 10. 선고 2013두1638 판결 참조)

  • 이 사건의 경우 이 사건 조례가 유효하게 시행되고 있어 ○○의료원의 원상회복이 불가능하고, 원고들의 국가배상청구도 이유 없으므로 취소로 회복할 다른 권리·이익도 없어 소의 이익이 부정됨

• 이 사건 폐업결정의 위법성: 이 사건 조례 공포(2013. 7. 1.) 이전에 이루어진 이 사건 폐업결정은 법적으로 권한 없는 자에 의하여 이루어진 것이어서 위법하며, 그에 따른 퇴원·전원 회유·종용 조치도 위법한 폐업결정에 근거한 것이므로 위법함. 단, 이 사건 조례 공포 이후의 폐업 상태는 조례의 효력에 의하여 정당화됨

• 국가배상책임: 국가배상책임이 성립하려면 공무원 직무집행의 위법만으로는 부족하고, 타인의 권리·이익이 침해되어 구체적 손해가 발생하여야 함. 원고들이 주장하는 입원환자 등의 생명·건강에 대한 구체적 손상이나 침해를 인정할 증거가 없으므로 손해 발생이 인정되지 않아 불법행위책임이 성립하지 않음

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4) 적용 및 결론

가. 이 사건 조례의 효력

• 법리: 보조금법 제35조 제3항 등이 정한 중앙관서의 장의 승인은 사후승인도 가능함
• 포섭: 이 사건 조례 공포 당시에는 보건복지부장관의 승인을 받지 않았으나, 사후에 승인이 이루어진 점, 보건복지부장관이 피고 경상남도지사에게 폐업방침 철회 명령을 하였다고 보기 어려운 점을 종합하면 이 사건 조례가 무효라고 볼 사정이 없음
• 결론: 이 사건 조례는 유효함

나. 이 사건 폐업결정의 처분성 및 소의 이익

• 법리: 항고소송의 대상인 처분 해당 여부는 관련 법령·행위의 주체·내용·형식·이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 종합하여 개별 결정하며, 처분의 법령상 근거나 행정절차 준수 여부는 소송요건 단계에서 고려할 요소가 아님

• 포섭(처분성): ① 지방의료원의 폐업·해산은 조례로 결정할 사항임에도 이 사건 조례 공포 전에 폐업을 위한 일련의 조치가 도지사의 폐업결정에 따라 이루어진 점, ② 이 사건 폐업결정으로 입원환자들의 퇴원·전원 의무 발생 및 직원들의 실직 등 권리·의무에 직접 영향을 미친 점에서 처분에 해당함

• 결론(처분성): 이 사건 폐업결정은 항고소송의 대상인 처분에 해당함 → 원심의 처분성 부정은 잘못

• 법리(소의 이익): 원상회복이 불가능하고 취소로 회복할 다른 권리나 이익도 없는 경우 소의 이익 부정

• 포섭: 이 사건 조례가 유효하게 시행되어 ○○의료원의 원상회복이 불가능하고, 폐업결정 취소는 단지 위법 확인의 의미만 가질 뿐이며, 국가배상청구도 이유 없어 취소로 회복할 다른 권리·이익이 남아 있지 않음

• 결론: 폐업결정 취소를 구할 소의 이익이 없어 소 각하 결론은 정당 → 상고 기각

다. 국가배상청구

• 법리: 국가배상책임 성립을 위해서는 위법한 직무집행 외에 타인의 권리·이익 침해로 인한 구체적 손해 발생이 필요함
• 포섭: 이 사건 폐업결정 및 그에 따른 퇴원·전원 회유·종용은 위법한 폐업결정에 근거한 것이어서 위법하나, 원고 1·2·3이 손해로 주장하는 입원환자 등의 생명·건강에 대한 구체적 손상이나 침해를 인정할 증거가 없음
• 결론: 손해 발생이 인정되지 않아 피고 경상남도 및 피고 3의 불법행위책임 불성립 → 손해배상청구 배척 결론 정당, 상고 기각

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참조: 대법원 2016. 8. 30. 선고 2015두60617 판결