2010무111 집행정지
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- '4대강 살리기 마스터플랜'(정부기본계획)이 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부(처분성)
- 이 사건 사업 실시계획승인(하천공사시행계획 등)의 집행정지 요건인 '회복하기 어려운 손해' 해당 여부
- 행정소송법 제23조 제2항 소정 요건 충족 여부(회복하기 어려운 손해 + 긴급한 필요)
소송법적 쟁점
- 집행정지 신청사건에서 행정처분 자체의 적법성을 불복사유로 삼을 수 있는지 여부
- 손해발생 우려에 관한 주장·소명책임의 소재
- 재항고심(법률심)에서 사실인정의 당부를 재항고이유로 주장할 수 있는지 여부
2) 사실관계
- 국토해양부 등 4개 부처가 합동으로 2009. 6. 8. '4대강 살리기 마스터플랜'(이하 '이 사건 정부기본계획')을 발표함. 한강·낙동강·금강·영산강 정비사업의 목표·정책방향·투자계획·사업시행방안 등을 담은 종합계획으로, 설계·시공 과정에서 내용이 조정될 수 있음
- '4대강 살리기 추진본부'가 2009. 8. 24. 마스터플랜 최종보고서를 발간·배포함
- 이 사건 사업(한강 부분)은 남한강에 높이 6m ~ 8m의 보 3개 설치, 대규모 하도 준설 등을 내용으로 함
- 신청인들 중 상당수는 팔당지역 유기농업 종사자로, 국가 소유 하천부지에 대해 하천점용허가를 받아 경작해 온 사람들임
- 팔당지역 총 유기농지 약 600만㎡ 중 이 사건 사업 편입 면적은 약 18만㎡(전체의 약 3%)임
- 피신청인 국토해양부장관의 이 사건 사업 실시계획승인에 대해 신청인들이 집행정지를 신청하였으나, 원심(서울고법 2010루121)은 신청을 기각함
- 신청인 6,180인이 재항고함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정소송법 제23조 제2항 | 회복하기 어려운 손해 예방 위한 긴급한 필요가 있을 때 집행정지 허용 |
| 행정소송법 제23조 제3항 | 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려 있을 때 집행정지 불허 |
| 행정소송법 제23조 제4항 | 집행정지 신청 시 이유에 대한 소명 요구 |
| 민사소송법 제442조 | 재항고는 재판에 영향을 미친 헌법·법률·명령·규칙 위반을 이유로 드는 경우에만 허용 |
| 하천법 제24조 제7항, 제27조 제2항 | 유역종합치수계획은 수자원장기종합계획 범위 안에서, 하천공사시행계획은 하천기본계획 범위 안에서 수립 |
| 국가재정법 제38조 제1항, 시행령 제13조 | 총사업비 500억 원 이상·국가재정지원 300억 원 이상 신규 건설사업에 예비타당성조사 실시 원칙; 재해예방 지원 등 시급한 사업은 제외 가능 |
| 환경정책기본법 제35조(헌법 제35조 제1항 관련) | 환경권을 헌법상 기본권으로 보장; 국가·국민에게 환경보전 노력 의무 부과 |
| 환경영향평가법 제13조 제2항, 시행령 제12조 | 환경영향평가서에 대안 설정 및 평가 포함 요구 |
판례요지
- 정부기본계획의 처분성: 항고소송 대상인 행정처분은 국민의 권리·의무에 직접 관계 있는 행위를 말하고, 행정청 내부적 의사결정 등 법률상 지위에 직접적 변동을 일으키지 않는 행위는 처분이 아님(대법원 97누6889, 2001두10578 등 참조). 이 사건 정부기본계획은 사업의 기본방향을 제시하는 행정기관 내부 계획에 불과하여 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 않으므로 행정처분에 해당하지 않음
- '회복하기 어려운 손해' 요건: 금전으로 보상할 수 없는 손해, 즉 금전보상이 불가능하거나 사회관념상 당사자가 참고 견딜 수 없거나 현저히 곤란한 경우의 유형·무형의 손해를 의미함(대법원 86두5, 2003무2 등 참조). 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유 하천부지이고, 하천점용허가 부관에 의해 허가변경·취소가 예정되어 있으며, 수용으로 인한 손실보상이 관계 법령에 따라 이루어지는 이상, 농지 수용·이주·농업 중단 등의 손해는 금전 보상이 가능한 손해로서 '회복하기 어려운 손해'에 해당하지 않음
- 집행정지 신청사건의 판단범위: 집행정지 신청사건에서는 처분 자체의 적법 여부를 판단하는 것이 아니라 집행정지 요건(행정소송법 제23조 제2항)의 존부만이 판단대상임. 소명책임은 원칙적으로 신청인 측에 있고, 요건 결여를 이유로 기각된 결정에 대해 처분 자체의 적법성을 불복사유로 삼을 수 없음(대법원 91두15, 99무42 등 참조)
- 재항고이유의 적법성: 재항고이유가 처분의 적법성을 다투거나 사실심의 전권 사항인 증거의 취사·사실인정의 잘못을 주장하는 데 불과한 경우 적법한 재항고이유가 될 수 없음
- 본안 승소가능성과 집행정지: 집행정지제도는 본안 승소판결을 얻기까지 신청인의 지위를 잠정적으로 보호하는 데 목적이 있으므로, 본안에서 승소할 가망이 전혀 없음은 집행정지의 소극적 요건이 됨(보충의견). 이는 본안 승소가능성이 집행정지 허용 요건의 일부로 종합 고려되어야 한다는 의미임
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 정부기본계획의 처분성
- 법리: 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 않는 행정기관 내부적 의사결정은 항고소송의 대상인 행정처분이 아님
- 포섭: 이 사건 정부기본계획은 4대강 사업의 기본방향과 목표, 투자계획 등을 밝힌 종합계획으로서, 설계·시공 과정에서 조정 가능하고 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위가 아님
- 결론: 처분성 부정, 이 부분 재항고이유 이유 없음
쟁점 ② '회복하기 어려운 손해' 해당 여부
- 법리: 금전보상이 불가능하거나 사회관념상 참고 견디기 현저히 곤란한 경우의 손해만이 '회복하기 어려운 손해'에 해당함
- 포섭: ① 팔당지역 농지 대부분이 국가 소유 하천부지임, ② 하천점용허가 부관에 따라 하천정비사업 시행 시 허가변경·취소가 가능함, ③ 편입 면적이 전체의 약 3%에 불과함, ④ 수용으로 인한 권리의 상실에 대해서는 관계 법령에 따른 손실보상이 예정되어 있음. 따라서 농지 수용·이주·농업 중단 등의 손해는 금전으로 보상 가능한 손해임
- 결론: '회복하기 어려운 손해' 불인정, 원심 판단 정당
쟁점 ③ 나머지 재항고이유의 적법성
- 법리: 집행정지 신청사건에서는 처분 자체의 적법성이 판단대상이 아니고, 재항고심(법률심)에서 증거의 취사나 사실인정의 잘못만을 다투는 재항고이유는 적법하지 않음
- 포섭: 수질오염·침수·생태계 파괴 등으로 인한 손해발생 우려 관련 재항고이유는 이 사건 각 처분의 적법성을 다투는 취지이거나, 사실심의 전권 사항인 증거의 취사·사실인정이 잘못되었다는 취지에 불과함
- 결론: 적법한 재항고이유 아님. 재항고 전부 기각
5) 소수의견
대법관 박시환·김지형·이홍훈·전수안의 반대의견 (판시 2. 나. 항에 대하여)
요지: 원심이 이 사건 하천공사시행계획 등에 대한 효력정지를 기각한 것은 법리오해의 위법이 있으며, 재항고는 적법한 법률심 사유를 포함하고 있음
근거:
- 재항고인들은 재항고이유서에서 '회복하기 어려운 손해' 및 '긴급한 필요'의 의미를 종래와 다르게 해석해야 한다거나 소명의 정도를 완화해야 한다는 법리오해 주장을 명시적으로 제기하였으므로, 대법원으로서는 그 당부에 관해 판단하여야 함
- 집행정지의 '긴급한 필요' 요건은 처분의 성질과 내용, 손해의 성질·내용·정도, 원상회복·금전배상의 난이, 본안청구의 승소가능성 등을 종합적으로 고려해야 함(대법원 2003무41 등 참조)
- 이익형량의 흠: 행정계획 입안 시 공익과 사익 상호 간의 정당한 비교·교량 의무가 있고, 흠이 있으면 위법함(대법원 2003두5426 등 참조). 이 사건에서 재항고인 측이 이익형량의 흠을 뒷받침하는 단서를 구체적으로 제시하고 있음에도 상대방 측이 이를 충분히 해명하지 못하고 있어 이익형량에 흠이 있다고 볼 여지가 많음
- 상위계획과의 정합성 결여: 수자원장기종합계획(2006~2020)에는 보 설치 계획이 없고, 한강수계 유역종합치수계획에도 보 설치·준설이 반영되지 않았으며, 수자원장기종합계획은 아직 변경되지 않음. 이 사건 사업은 상위계획의 범위를 벗어난 것이라고 볼 여지가 많음
- 효율성 검토 결여: 보 설치 및 준설 부분이 '재해예방 지원으로 시급한 추진이 필요한 사업'에 해당하는지 의문이 있음에도 예비타당성조사를 실시하지 않았고, 효율성에 대한 면밀한 검토가 있었다고 볼 자료가 제출되지 않았음
- 불충분한 대안검토: 사전환경성검토 및 환경영향평가 과정에서 보의 개수·위치·규모, 사업 시행 여부 자체에 관한 합리적 대안을 구체적으로 검토하지 않았다고 볼 여지가 많음
- 수질 부분 환경영향평가의 부실: ① 이 사건 환경영향평가서에서 수질변화 예측 모형의 구체적 적용방식을 밝히지 않아 검증 불가, ② 4대강 주변 개발사업에 따른 오염부하량 증가를 전혀 고려하지 않음, ③ 부영양화가 우려됨에도 부영양화 관련 항목이 완화·결여된 하천 생활환경 기준을 적용함, ④ 경기개발연구원 등의 수질악화 예측 연구결과도 존재함
- 위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 하천공사시행계획 등으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있고, 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려에 대한 상대방 측의 소명이 없거나 부족한 이상, 효력을 정지함이 타당함
참조: 대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 결정
