2009두18035 복구설계승인신청불승인처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 산지전용허가증 문언이 불분명한 경우 처분 내용(목적사업)의 해석 방법
- 산지전용기간 만료 시 목적사업 미완료 상태에서도 산지복구의무 및 복구설계승인신청권이 발생하는지 여부
- 허가조건(목적사업 미이행 시 허가취소 가능) 부가가 부관의 한계를 일탈하는지 여부
- 허가조건 이행 촉구를 이유로 복구설계승인신청을 불승인할 수 있는지 여부
소송법적 쟁점
- 행정소송에서 직권심리의무 범위 및 당사자 미주장 사항에 대한 법원의 심리·판단 의무
2) 사실관계
- 원고들은 '창고부지조성' 또는 '창고건축'을 목적으로 산지전용허가(이하 '이 사건 산지전용허가')를 받음
- 허가증의 산지전용목적란에는 '창고부지조성', 허가조건에는 '건축물 건축 미이행 시 허가취소 가능', 교부통지서에는 '창고'로 각각 기재되어 있어 목적사업이 불분명함
- 원고들은 피고의 보완요구에 따라 창고 건축 및 사용 계획을 포함한 창고활용계획서를 제출함
- 산지전용기간 연장허가 신청 시 창고 건축공사 완료를 내용으로 하는 사업추진계획서를 제출하였고, 피고는 '창고조성'을 목적으로 기재한 연장허가증을 발급함
- 산지전용기간 만료 후 원고들이 복구설계승인을 신청하자, 피고는 목적사업(창고건축)이 완료되지 않았다는 이유로 이를 불승인함(이하 '이 사건 처분')
- 원심은 이 사건 처분이 적법하다고 판단하였음
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정절차법 제24조 제1항 | 행정청의 처분은 원칙적으로 문서로 하여야 함 |
| 산지관리법 제14조 | 산지전용허가의 근거 규정 |
| 산지관리법 제39조 제1항 | 산지전용허가를 받은 자는 목적사업 완료 또는 산지전용기간 만료 시 관할관청으로부터 복구설계승인을 받아 산지를 복구하여야 함 |
| 산지관리법 제40조 제1항 | 복구설계승인 절차 및 요건 규정 |
| 행정소송법 제26조 | 행정소송에서의 직권심리 |
판례요지
- 처분서 문언 해석 법리: 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 처분서의 문언에 따라 처분 내용을 확정하여야 하나, 문언만으로는 처분 내용이 불분명한 등 특별한 사정이 있는 때에는 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서 문언과 달리 처분 내용을 해석할 수 있음(대법원 2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결 참조)
- 산지전용기간 만료와 복구의무 발생: 산지관리법 제39조 제1항, 제40조 제1항에 의하면 산지전용기간이 만료된 때에는 목적사업 완료 여부와 관계없이 산지복구의무가 발생하고, 따라서 복구설계승인신청을 목적사업 미완료를 이유로 불승인하는 것은 위법함(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두16949 판결 참조)
- 허가조건과 복구설계승인신청 불승인의 관계: 산지전용기간 만료만으로 복구의무가 발생하는 이상, 허가조건 이행 촉구를 위하여 복구설계승인신청을 불승인할 수는 없으며, 허가조건 위반을 이유로 산지전용허가를 취소할 수 있다 하더라도 달리 볼 수 없음
- 부관의 적법성: 창고건축을 목적사업으로 하는 산지전용허가에서 창고건축 미이행 시 허가를 취소할 수 있다는 조건을 부가한 것은 자연경관 저해·훼손 방지 및 탈법적 개발 방지라는 행정목적상 필요성이 인정되어 부관의 한계를 일탈하거나 남용한 것으로 볼 수 없음
- 직권심리의무: 행정소송에서 기록상 자료가 나타나 있다면 당사자가 주장하지 않았더라도 판단할 수 있고, 구체적 사실에 관한 주장이 없다는 이유만으로 직권 심리·판단을 하지 아니함으로써 구체적 타당성 없는 판결을 하는 것은 행정소송법 제26조 및 행정소송의 특수성에 반하여 허용될 수 없음(대법원 2006. 9. 22. 선고 2006두7430 판결 참조)
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 이 사건 산지전용허가의 목적사업 해석
- 법리: 처분서 문언이 불분명한 특별한 사정이 있을 때에는 처분 경위, 상대방의 태도 등을 고려하여 문언과 달리 해석 가능함
- 포섭: 허가증에 '창고부지조성', 허가조건에 '건축물 건축 미이행 시 취소 가능', 교부통지서에 '창고'로 각각 다르게 기재되어 문언만으로는 목적사업이 불분명함. 원고들이 보완요구에 따라 창고 건축 계획을 포함한 활용계획서를 제출하였고, 기간연장 신청 시에도 창고 건축공사 완료를 내용으로 한 사업추진계획서를 제출한 경위가 있음
- 결론: 이 사건 산지전용허가의 목적사업을 '창고건축'으로 본 원심 판단 수긍됨
쟁점 ② 허가조건 부가의 적법성
- 법리: 부관은 부관의 한계를 일탈하거나 남용하지 않는 한 적법함
- 포섭: 창고건축 미이행 시 방치·탈법적 개발로 인한 자연경관 저해·훼손 방지 필요성이 있고, 이는 산지관리법의 관련 규정상 인정되는 행정목적에 부합함
- 결론: 이 사건 허가조건은 부관의 한계를 일탈하거나 남용한 것이 아니어서 적법함
쟁점 ③ 이 사건 처분(복구설계승인신청 불승인)의 적법성
- 법리: 산지전용기간 만료만으로 목적사업 완료 여부와 무관하게 산지복구의무 발생. 허가조건 이행 촉구를 위하여 복구설계승인신청을 불승인할 수 없음
- 포섭: 산지전용기간이 만료된 이상 목적사업인 창고건축이 완료되지 않았더라도 원고들에게 산지관리법 제39조 제1항, 제40조 제1항에 의한 산지복구의무가 발생함. 피고가 목적사업 미완료 및 허가조건 이행 촉구를 이유로 복구설계승인신청을 불승인한 것은 위 규정에 반함. 피고가 허가조건 위반을 이유로 산지전용허가를 취소할 수 있다 하더라도 달리 볼 수 없음
- 결론: 이 사건 처분은 위법함
쟁점 ④ 원심의 직권심리의무 위반
- 법리: 행정소송에서 기록상 자료가 있으면 당사자 미주장 사항도 직권으로 심리·판단하여야 함
- 포섭: 원심은 산지전용기간 만료와 원고들의 복구설계승인신청 사실을 기록상 인정하면서도, 기간 만료만으로 복구설계승인 요건이 충족되는지 여부에 대한 심리·판단을 하지 않고 이 사건 처분을 적법하다고 판단함
- 결론: 원심은 필요한 직권심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 위법이 있음. 원심판결 파기 및 환송
참조: 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결
