2001두8827 정보공개청구거부처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 사면실시건의서 및 사면심의에 관한 국무회의 안건자료가 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제4호, 제5호, 제6호 소정의 비공개대상정보에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 항고소송에서 처분청이 당초 처분사유(제4호·제6호)와 다른 사유(제5호)를 처분사유로 추가하는 것이 허용되는지 여부 — 처분사유 추가 시 기본적 사실관계 동일성의 판단 기준

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2) 사실관계

• 원고(○○○변호사모임)가 피고(법무부장관)에게 "사면실시건의서 및 사면심의에 관한 국무회의 안건자료"(이 사건 정보)의 공개를 청구함
• 피고는 1999. 8. 18. 두 가지 사유로 공개 거부 처분을 함
  • 법 제7조 제1항 제6호: 사면대상·제외자의 이름 등 개인식별정보 포함
  • 법 제7조 제1항 제4호: 공개 시 범죄 예방·수사·형의 집행 등 직무수행을 현저히 곤란하게 할 상당한 이유가 있는 정보
• 피고는 제1심 변론에서 법 제7조 제1항 제5호(의사결정과정·내부검토과정에 있는 사항으로서 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유가 있는 정보)를 처분사유로 추가 주장함
• 원심은 위 제5호 사유 추가가 허용된다고 보고, 이 사건 정보가 제5호에 해당한다 하여 원고 청구 배척
• 원고 상고

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공공기관의정보공개에관한법률 제1조, 제3조, 제6조	국민의 알권리 보장 및 공공기관 보유 정보의 원칙적 공개 의무
공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제4호	범죄 예방·수사·형의 집행·교정 등에 관한 사항으로서 공개 시 직무수행을 현저히 곤란하게 할 상당한 이유가 있는 정보 — 비공개대상
공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호	의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항으로서 공개 시 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유가 있는 정보 — 비공개대상
공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제6호	이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보(개인식별정보) — 비공개대상

판례요지

• 정보공개 거부 시 구체적 사유 주장·입증 요구

  • 공공기관은 법 제7조 제1항 각 호의 비공개사유에 해당하지 않는 한 정보를 공개하여야 함
  • 공개를 거부하는 경우, 대상 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 어떠한 법익 또는 기본권과 충돌되어 몇 호의 비공개사유에 해당하는지를 주장·입증하여야 함
  • 개괄적인 사유만으로 공개를 거부하는 것은 허용되지 않음
  • 따라서 피고가 제4호·제6호만을 적시한 것이 법 제7조 제1항 전체 비공개대상에 해당한다는 취지의 예시적 기재라고 볼 수 없음

• 처분사유 추가·변경의 허용 범위 및 기본적 사실관계 동일성 판단 기준

  • 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있음
  • 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여, 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정됨
  • 이러한 제한의 취지: 행정처분 상대방의 방어권을 보장하여 실질적 법치주의를 구현하고 상대방에 대한 신뢰를 보호하는 데 있음
  • 추가·변경된 사유가 처분 당시 이미 존재하였고 당사자도 알고 있었다 하여 당초 처분사유와 동일성이 있는 것이라 할 수 없음

• 이 사건에서 제4호·제6호와 제5호의 기본적 사실관계 동일성 부정

  • 각 호의 비공개사유의 요건이 되는 사실 자체가 다름
  • 제4호와 제5호가 모두 '지장을 초래할 상당한 이유가 있는 정보'를 규정하나, 지장이 초래되는 구체적인 직무·업무의 내용이 전혀 다름
  • 각 호의 입법 취지도 상이함
    • 제4호: 범죄 일반예방·특별예방, 원활한 수사 및 교정행정의 원활성 보호
    • 제5호: 공개로 인한 의사결정 왜곡·외부 부당한 영향 차단, 중립적·공정한 의사결정 보장
    • 제6호: 개인의 사생활 비밀·자유 존중 및 정보통제권 보장, 제3자 법익침해 방지
  • 제5호 사유가 처분 당시 이미 존재하였다 하더라도 달리 볼 수 없음
  • 원심이 기본적 사실관계 동일성을 긍정한 것은 처분사유의 동일성에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법임

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 개괄적 사유만을 든 공개거부의 허용 여부

• 법리: 공공기관이 정보 공개를 거부하려면 대상 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토하여 어느 부분이 법 제7조 제1항 각 호의 비공개사유에 해당하는지를 구체적으로 주장·입증하여야 하며, 개괄적 사유만으로 거부하는 것은 불허됨
• 포섭: 피고가 제4호·제6호를 적시하여 거부한 처분을 두고 원심이 '법 제7조 제1항 전체 비공개대상에 해당한다는 전제하에 예시로 제4호·제6호를 기재한 것'이라고 해석한 것은 위 법리에 반함. 공개거부 처분은 구체적 사유 명시 없이 포괄적으로 이루어질 수 없으므로, 당초 처분사유는 제4호·제6호에 한정되는 것으로 보아야 함
• 결론: 원심의 위 해석 불허

쟁점 ② 처분사유로서 법 제7조 제1항 제5호 추가의 허용 여부

• 법리: 처분청은 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에서만 처분사유 추가·변경이 허용됨. 기본적 사실관계 동일성은 법률적 평가 이전의 구체적 사회적 사실관계의 동일성으로 판단하며, 처분 당시 존재하였다는 사정만으로 동일성이 인정되지 않음
• 포섭: 제4호(범죄 예방·수사·형의 집행 등 직무수행 곤란)와 제5호(의사결정·내부검토과정의 공정한 업무 수행 지장)는 비공개사유의 요건 사실이 다르고, 직무·업무의 구체적 내용이 전혀 다르며, 각 호의 입법 취지도 상이함. 제6호(개인식별정보)의 입법 취지 또한 제5호와 다름. 피고가 추가 주장한 제5호 사유가 처분 당시 이미 존재하였다고 하여 달리 볼 수 없음
• 결론: 제5호 사유 추가는 기본적 사실관계의 동일성이 없어 허용되지 않음. 원심 판단에는 처분사유의 동일성에 관한 법리 오해의 위법이 있으므로 원심판결 파기·환송

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참조: 대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결