2015두4167 기반시설부담금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 기반시설부담구역 밖의 진입도로가 개발행위자의 기반시설 부담 대상인지 여부
• 하천이 협의에 의한 기반시설 부담 대상에 포함되는지 여부
• 기반시설부담계획 수립 시 장래 사업예정구역을 포함하여 부담분을 산정할 수 있는지 여부
• 용지비 과다·과소 계상의 위법 여부
• 기반시설 총 설치비용 분담 비율이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 금전 부과처분 취소소송에서 법원의 정당한 부과금액 직권 산출 의무 존부
• 일부 위법 사유가 있는 기반시설부담계획 전부 취소 시 사정판결 가부 및 그 요건

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2) 사실관계

• 피고(용인시장)는 성복지구 기반시설부담구역에서 개발행위를 하는 후발업체들(원고들 포함)에 대하여 기반시설부담계획을 수립하고 기반시설부담금 부과처분을 함
• 기반시설부담계획에는 ① 기반시설부담구역 밖의 도로(대로 2-18호, 중로 3-120호), ② 하천(성복천 하천정비사업 중 하천 31호·35호), ③ 원고 제니스건설 주식회사의 사업계획승인 면적(76,697㎡) 외 장래 사업예정구역(29,773㎡)을 포함한 총 106,470㎡를 기준으로 부담분 산정이 포함됨
• 원고들은 교통영향평가 결과를 반영하여 스스로 위 도로 신설·확장 설치안을 제시하여 사업계획승인을 받음
• 피고와 후발업체들은 2003. 12. 29.자 협약서에서 하천 공사부지 매입 및 환경개선작업에 관한 내용을 포함하였고, 2005. 12. 30.자 이행각서에서 성복천 환경개선작업 완료를 약정함
• 원고 제니스건설은 이 사건 기반시설부담계획 수립 당시 인접 토지 29,773㎡에 대해 사업추진의사를 명시적으로 표시하였으나, 소 제기 이후 해당 사업을 확정적으로 포기함
• 성복지구 내 기반시설 총 설치비용 약 5,531억 원 중 약 4,956억 원을 후발업체들에게 부담시킴
• 기반시설부담계획은 이미 시공·기부채납이 상당 부분 이루어진 상태임

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 국토계획법 제68조 제1항·제2항	기반시설부담구역 내 개발행위자의 기반시설 설치·용지확보 의무; 도로(진입도로 포함)·하천 등 열거
구 국토계획법 제70조 제2항	총부담비용 중 각 개발행위자 부담분 산정 방법(연면적·토지면적·협의 방법)
행정소송법 제28조 제1항·제2항·제3항	사정판결 요건·절차, 원고의 손해배상 등 병합청구 허용
지방재정법 제82조 제1항	지방자치단체 금전 권리의 소멸시효 5년

판례요지

• 진입도로: '간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로'는 '기반시설부담구역 밖의 주간선도로 또는 보조간선도로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로'를 의미함. 원고들이 교통영향평가 결과를 반영하여 스스로 해당 도로의 신설·확장 설치안을 제시한 이상, 이를 기반시설 부담 대상 도로에서 제외할 이유 없음

• 하천: 하천은 구 국토계획법 제68조 제2항 제1호~제7호에 열거된 기반시설이 아니므로, 수립권자와 개발행위자 간의 협의를 통해 기반시설부담계획에 포함시킨 경우에 한하여 부담 대상이 됨. 2003. 12. 29.자 협약서, 2005. 12. 30.자 이행각서 등 제반 사정상 하천 공사부지 매입 및 환경개선작업에 대하여 후발업체들이 부담하기로 하는 협의가 있었다고 볼 여지가 많으므로, 하천 포함이 전부 위법하다고 단정하기 어려움

• 부담분 산정: 기반시설부담계획에서 각 사업자의 부담분은 반드시 계획 수립 시점까지 사업계획승인을 받은 면적만으로 산정해야 하는 것이 아님. 장래 사업예정구역에 대하여 명시적으로 사업추진의사를 밝힌 경우 그 면적을 포함하여 부담분을 산정하더라도 위법하지 않음. 처분 후의 사정변경(사업 포기)은 행정처분 위법 여부 판단에 영향을 미치지 않음(대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 참조)

• 용지비 과다·과소 계상: 처분 당시 일부 토지에 대한 개별공시지가 미확정이라는 한계가 있었고, 협약과 기반시설부담계획 모두 사후정산을 예정하고 있었으므로, 처분 시 기준으로 용지비 계상 전부가 위법하다고 보기 어려움

• 재량권 일탈·남용: 구 국토계획법 하위 법령에는 개발행위자의 부담비율에 아무런 제한이 없었고, 기반시설부담금이 분양가에 전가되어 최종 소비자에게 귀속될 수 있으므로 후발업체들의 개발이익이 과도하게 환수되었다고 단정할 수 없으며, 기반시설 62개소가 불필요하게 과도하다고 볼 근거도 없음. 부담 비율이 높다는 사정만으로 비례의 원칙 위반 또는 재량권 일탈·남용이라고 단정하기 어려움

• 정당한 부과금액 직권 산출 의무: 처분청이 처분 시 기준 정당한 부과금액을 주장·증명하지 않는 경우에도 법원이 직권증거조사 또는 증명 촉구 의무까지 부담하는 것은 아님(대법원 1999. 5. 11. 선고 98두16781 판결 참조)

• 사정판결: ① 처분 경과 및 상대방 관여 정도, ② 위법사유의 내용·원인·비중, ③ 취소 시 예상 결과 및 다수 이해관계인 신뢰 보호 필요성, ④ 상대방의 권익 침해 내용, ⑤ 행정청의 보완조치로 위법상태 해소 가능 여부, ⑥ 처분 후 행정청 조치의 적극성 등을 종합적으로 고려하여 엄격하게 판단해야 함. 사정판결의 요건이 인정될 경우 법원은 손해 정도·배상방법 등을 심리하고 적절한 석명권을 행사하여야 함

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4) 적용 및 결론

① 기반시설부담구역 밖 진입도로

• 법리: '간선도로로부터 기반시설부담구역까지의 진입도로'는 구역 밖 주간선도로·보조간선도로부터 구역까지의 진입도로를 의미함
• 포섭: 대로 2-18호, 중로 3-120호는 원고들이 교통영향평가 결과를 반영하여 스스로 신설·확장 설치안을 제시하여 사업계획승인을 받은 도로임. 이러한 경위에 비추어 위 도로들이 진입도로에 해당하지 않는다고 볼 이유 없음
• 결론: 원심이 진입도로 해당성을 부정한 것은 구 국토계획법 제68조 제2항 제1호의 법리 오해에 해당함 → 파기 사유

② 하천 부분

• 법리: 하천은 협의를 통해 기반시설부담계획에 포함된 경우에 한하여 제8호에 따라 부담 대상이 될 수 있음
• 포섭: 2003. 12. 29.자 협약서(하천 공사부지 매입 및 환경개선작업 분담 규정), 2005. 12. 30.자 이행각서(성복천 환경개선작업 완료 약정), 하천 31호·35호의 상부 경관조성공사와 하부 토목공사의 밀접한 연계 등 제반 사정상, 적어도 공사부지 매입 및 환경개선작업에 대한 협의가 있었다고 볼 여지가 많음
• 결론: 원심이 협의의 존재를 부정하여 하천 전부 포함이 위법하다고 판단한 것은 협의에 의한 기반시설부담에 관한 법리 오해에 해당함 → 파기 사유

③ 원고 제니스건설의 부담분 산정

• 법리: 장래 사업예정구역에 명시적으로 사업추진의사를 밝힌 경우 그 면적 포함 산정 가능; 처분 후 사정변경은 위법 판단에 영향 없음
• 포섭: 원고 제니스건설은 기반시설부담계획 수립 당시 인접 29,773㎡에 대해 명시적으로 사업추진의사를 표시하였고, 후발업체들 사이 협약도 사후정산을 예정하고 있었음. 이후 소 제기 후 2년이 경과한 시점에서 사업을 확정적으로 포기한 것은 처분 후 사정변경에 불과함
• 결론: 총 106,470㎡를 기준으로 부담분을 산정한 것은 위법하지 않음. 원심의 판단은 기반시설부담계획의 위법 판단 기준시점에 관한 법리 오해에 해당함 → 파기 사유

④ 용지비 과다·과소 계상

• 법리: 처분 시 기준으로 위법 여부 판단, 사후정산 예정 사항은 위법 판단에 영향 없음
• 포섭: 처분 당시 일부 개별공시지가 미확정이라는 불가피한 한계 존재, 협약 및 기반시설부담계획에서 사후정산·변경처분이 예정되어 있었음
• 결론: 용지비 계상 전부를 위법으로 보기 어려움

⑤ 재량권 일탈·남용

• 법리: 행정계획 입안·결정에 관한 행정청의 광범위한 재량 인정; 비례의 원칙 위반은 엄격히 판단
• 포섭: 구 국토계획법에 부담비율 제한 규정 없음; 기반시설부담금의 최종 소비자 전가 가능성; 기반시설 62개소가 불필요하게 과도하다고 볼 근거 없음
• 결론: 부담 비율이 높다는 사정만으로 재량권 일탈·남용 단정 불가. 원심 판단은 행정계획 재량에 관한 법리 오해에 해당함 → 파기 사유

⑥ 사정판결

• 법리: 처분 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니한 경우 극히 예외적으로 사정판결 가능; 법원은 제반 사정을 종합하여 엄격히 판단하고, 요건 충족 시 석명권 행사 의무 있음
• 포섭: ① 위법사유가 하천 토목공사비·용지비 계상 등 부분적·개별적 하자에 불과하고 전체 계획에서 차지하는 비중이 크지 않음; ② 전부 취소 시 소멸시효(지방재정법 제82조 제1항, 5년) 경과로 재부과 곤란, 일반 납세자 부담 초래 우려; ③ 이미 시공·기부채납된 직접설치 부분에 대한 부당이득 반환 분쟁 발생 가능; ④ 수분양자 등 다수 이해관계인의 법률관계 형성 및 신뢰 보호 필요; ⑤ 부분적 하자는 변경처분 및 사후정산으로 금전적 전보 가능
• 결론: 원심이 사정판결 주장을 가벼이 배척한 것은 사정판결에 관한 법리 오해에 해당함 → 파기 사유. 환송 후 원심은 사정판결 가부를 적극적으로 심리하고 원고들에게 석명권을 행사하여 의견 진술 기회를 부여하여야 함

최종 결론: 원심판결 파기, 서울고등법원에 환송

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참조: 대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두4167 판결