2003두13045 종합유선방송사업승인거부처분취소등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 확정판결의 취지가 재심사 없이 원고에게 직접 승인처분을 하라는 것인지, 아니면 동일한 기준시점으로 재심사하여 결정하라는 것인지 여부
• 피고의 재처분이 확정판결의 기속력(행정소송법 제30조 제2항)에 위반되는지 여부
• 확정판결 이후 변경된 사정을 고려한 재심사가 허용되는지 여부
• 재처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부 (피고보조참가인이 소외 3 회사와 실질적으로 동일한 사업자인지, 세부 심사기준이 전환승인제도의 취지에 반하는지 여부)

소송법적 쟁점

• 방송법 제9조 제3항에 기한 전환승인신청권의 존부(거부처분의 처분성 인정 전제)

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2) 사실관계

• 피고(방송위원회)는 2000. 12. 30. 53개 종합유선방송 사업구역에 대하여 전환승인신청에 관한 사항을 공고함(이하 '이 사건 공고')
• 이 사건 방송구역(충남 천안시·아산시·연기군)의 중계유선방송사업자인 원고와 피고보조참가인 주식회사 △△△(이하 '참가인')이 각각 전환승인신청을 함
• 참가인의 주식 100%를 소유한 소외 1 회사가 2001. 4. 2. 대규모기업집단으로 지정됨에 따라 구 방송법 제8조 제4항(대기업의 종합유선방송사업자 주식 33% 초과 소유 금지) 위반 문제가 발생하였음에도, 피고는 참가인으로부터 추후 주식 분산 약속 문서를 받고 2001. 4. 30. 참가인을 승인예정사업자로 선정하고 원고의 신청을 거부함(이 사건 종전 승인거부처분)
• 소외 1 회사가 참가인 주식 소유비율을 33%로 낮추자, 피고는 같은 해 10. 22. 참가인에게 전환승인처분을 함(이 사건 종전 승인처분)
• 원고가 종전 승인거부처분의 취소소송을 제기하여, 서울행정법원은 2001. 12. 26. ① 참가인이 승인처분 당시 구 법 제8조 제4항 위반 결격자이었고, ② 참가인과 원고에 대하여 다른 기준시점을 적용하여 심사한 것이 재량권 일탈·남용으로 위법하다는 이유로 종전 승인거부처분을 취소하는 판결을 선고하였고, 동 판결은 2002. 1. 13. 확정됨(이하 '이 사건 확정판결')
• 피고는 2002. 7. 3. 이 사건 종전 승인처분을 직권으로 취소하고, 재심사위원회를 구성하여 확정판결 변론종결일 이후 변경된 사정도 고려하여 재심사한 결과 참가인이 더 높은 점수를 얻자, 같은 해 7. 30. 원고의 신청을 다시 거부하고(이 사건 재승인거부처분), 같은 해 8. 16. 참가인에게 전환승인처분을 함(이 사건 재승인처분)
• 재심사 당시 참가인과 소외 3 회사(소외 1 회사의 계열회사)는 임원 다수가 중복되고, 방송사옥·스튜디오 공용, 고객센터 공동운영 등 공동영업 예정 및 실행 사실이 확인됨

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
방송법 제9조 제3항	대통령령이 정하는 기준에 해당하는 중계유선방송사업자가 종합유선방송사업을 하고자 할 경우 방송위원회의 승인을 얻어야 함 (전환승인신청권 부여 규정)
구 방송법 제8조 제4항	대기업의 종합유선방송사업자 주식 총수의 100분의 33 초과 소유 금지
방송법 제10조 제1항 제3호	전환승인 심사 기준 중 '지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성'
방송법 시행령 제7조	전환승인신청 요건 및 피고의 심사·통보 절차 규정
행정소송법 제30조 제2항	거부처분 취소판결 확정 시 행정청의 판결 취지에 따른 재처분 의무 규정

판례요지

• 신청권 존부: 방송법 제9조 제3항 및 시행령 제7조의 내용을 종합하면, 동 조항은 중계유선방송사업자에게 전환승인신청을 할 수 있는 신청권을 부여하는 취지의 규정임. 가입자 수 확보 요건은 전환승인 여부를 결정하기 위하여 본안에서 심사할 사항이므로, 처분성 인정의 전제인 신청권이 존재함

• 확정판결의 기속력 및 재처분의 범위: 행정청의 거부처분을 취소하는 판결이 확정된 경우 행정청은 판결의 취지에 따라 재처분할 의무가 있으나, 취소사유가 행정처분의 절차·방법의 위법으로 인한 것이라면 그 위법사유를 보완하여 다시 거부처분을 하는 것도 행정소송법 제30조 제2항의 '재처분'에 해당함(대법원 1992. 5. 26. 선고 91누5242 판결 등 참조)

• 이 사건 확정판결의 취지는 원고와 참가인에 대하여 심사의 기준시점을 달리하여 평가한 것이 위법하므로 동일한 시점을 기준으로 다시 심사한 결과에 따라 전환승인 여부를 결정하라는 것이지, 재심사 없이 원고에게 전환승인을 하라는 취지가 아님

  • 근거: 확정판결은 원고와 참가인에 대하여 다른 기준시점을 적용하여 평가한 것이 위법하다는 취지이고, 부가적으로 적절한 유예기간을 정하여 심사시점을 늦추는 것도 가능하다고 하였을 뿐임. 승인처분의 적법 여부는 승인예정자 지정 시가 아니라 승인처분 당시가 기준이므로, 종전 승인처분 당시 소외 1 회사가 33% 초과 소유하고 있지 않았던 이상 주식 초과소유로 인한 위법이 있었다고 볼 수 없음

• 재량권 일탈·남용 기준: 전환승인에 관하여 피고가 정한 기준 및 방법에 따라 심사가 이루어진 경우, 그 심사결과에 따른 처분이 위법하다고 하기 위해서는 ① 그 기준 자체가 법령 규정에 위반되거나, ② 방송법의 목적 및 전환승인제도의 취지에 비추어 객관적으로 합리성 또는 타당성을 현저히 결여하거나, ③ 각 항목별 평가가 타당성 없이 이루어졌다는 사정이 있어야 함

• 전환승인제도는 독점적 종합유선방송사업자와의 공정한 경쟁기반 조성 외에도 과당경쟁으로 인한 시장질서교란 및 중복투자 방지, 케이블TV 시장 활성화, 기존 사업자와의 통합 유도라는 취지를 포함하므로, 기존 종합유선방송사업자와 동일한 기업의 계열회사인 중계유선방송사업자에 대하여 전환승인을 받을 수 없도록 하는 세부 심사기준을 설정하지 아니하였다 하여 그 기준이 객관적으로 합리성 또는 타당성을 현저히 결여한 것이라고 할 수 없음

• 참가인과 소외 3 회사가 소외 1 회사의 계열회사이고 임원 다수가 중복되며 공동영업이 예정·실행되었다는 사정만으로는 참가인과 소외 3 회사가 재처분 당시 실질적으로 동일한 사업자였다고 보기 어려움

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 신청권 존부 (처분성)

• 법리: 방송법 제9조 제3항은 중계유선방송사업자에게 전환승인신청권을 부여하는 규정이고, 가입자 수 요건은 본안 심사사항임
• 포섭: 원심은 관계 법령을 종합하여 신청권 존재를 인정하고 거부처분의 처분성을 인정하였으며, 피고가 주장하는 대법원판결은 사안을 달리하여 이 사건에 원용하기 부적절함
• 결론: 원심의 판단 정당, 법리 오해 없음

쟁점 ② 확정판결의 기속력 및 재처분 시 고려 사유

• 법리: 거부처분 취소판결의 기속력상 행정청은 재처분 의무를 지나, 취소사유가 절차·방법의 위법인 경우 위법사유를 보완하여 다시 거부처분을 할 수 있음(행정소송법 제30조 제2항)
• 포섭: 이 사건 확정판결의 취지는 기준시점 차별 적용의 위법을 지적한 것으로, 동일한 시점을 기준으로 재심사한 결과에 따라 전환승인 여부를 결정하라는 것임. 피고가 확정판결 이후 원고와 참가인에 대하여 동일하게 재처분 무렵을 기준으로 재심사한 결과에 따라 이 사건 각 재처분을 한 것은 확정판결의 취지에 따른 재처분에 해당함. 원심이 확정판결의 취지를 '재심사 없이 원고에게 승인처분을 하여야 한다'는 것으로 해석하여 각 재처분이 기속력에 위반된다고 판단한 것은 법리 오해임
• 결론: 원심판결에 확정판결의 취지, 기속력 및 재처분 시 고려 사유에 관한 법리 오해의 위법 있음

쟁점 ③ 재량권 일탈·남용

• 법리: 전환승인처분이 위법하려면 심사기준 자체가 법령 위반이거나 합리성·타당성을 현저히 결여하거나, 항목별 평가가 타당성 없이 이루어졌다는 사정이 있어야 함
• 포섭: ① 피고가 기존 종합유선방송사업자 계열회사를 배제하는 심사기준을 설정하지 않았다 하더라도 전환승인제도의 취지(통합 유도, 중복투자 방지 등 포함)에 비추어 그 기준이 합리성을 현저히 결여하였다고 볼 수 없음. ② 참가인과 소외 3 회사의 임원 중복, 시설 공용, 공동영업 등 사정만으로는 양 사업자가 실질적으로 동일한 사업자라고 보기 어려우므로, 참가인이 법 제10조 제1항 제3호의 기준을 충족하지 못하는 사업자라고 단정할 수 없음. ③ 각 항목별 평가가 타당성 없이 이루어졌다고 볼 사정도 없음
• 결론: 원심이 참가인과 소외 3 회사를 실질적으로 동일한 사업자로 단정하여 이 사건 각 재처분이 위법하다고 판단한 것은 재량권 일탈·남용에 관한 법리 오해의 위법이 있음

최종 결론: 원심판결 파기, 서울고등법원에 환송

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참조: 대법원 2005. 1. 14. 선고 2003두13045 판결