2014두37665 공사중지명령해제신청거부처분취소등
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 공사중지명령의 적법성이 선행 소송에서 확정된 경우, 해제신청 거부처분 취소소송에서 명령의 적법성을 다시 다툴 수 있는지 여부
- 공사중지명령의 해제 요건(원인사유 해소) 충족 여부
- 해제신청 거부처분에 처분사유 부존재 또는 재량권 남용이 인정되는지 여부
소송법적 쟁점
- 공사중지명령 취소소송의 패소 확정판결의 기판력이 해제신청 거부처분 취소소송에 미치는 범위
2) 사실관계
- 피고(고성군수)는 2009. 3. 20. 원고(주식회사 △△△)에게 경남 고성군 동해면 소재 토지에서의 토석채취를 허가하면서, '진입도로·우회도로 개설 등은 인근 주민들과 충분히 협의하여 민원분쟁이 생기지 않도록 조치 후 사업을 추진할 것'이라는 허가조건(이하 '이 사건 허가조건')을 부가함
- 피고는 2011. 9. 1. 구 산지관리법 제31조 제8호(허가조건 위반)에 따라, '2011. 3. 17. ○○마을 이장·주민대표와 원고 소외인 부사장 등이 참석한 가운데 협의된 우회도로 개설 건에 대하여 주민과의 협의사항이 이행되지 않고 있다'는 중지사유, '2011. 9. 7.부터 우회도로 개설 등 주민과의 협의사항 이행 완료 시까지'라는 중지기간을 명시하여 공사중지명령(이하 '이 사건 공사중지명령')을 함
- 원고가 선행 소송(이 사건 공사중지명령 취소 청구)을 제기하였으나 제1심 패소 후 항소 취하(2012. 5. 31.)로 패소 확정됨
- 기록에 의하면, 원고와 인근 주민들은 2011. 3. 17. 피고의 중재 아래 인근 주민 제시안(장좌천 우측, ○○마을과 먼 쪽)대로 우회도로를 개설하기로 합의하였고, 피고도 행정적 지원을 약속함
- 그러나 원고가 합의안에 따른 우회도로 개설절차를 이행하지 않았고, 피고는 2011. 4. 14. 및 같은 해 6. 16. 이행을 촉구한 뒤 이 사건 공사중지명령을 함
- 공사중지명령 적법성 확정 이후 진행된 협의에서 원고는 비용 문제 등을 이유로 합의안과 다른 형태의 우회도로 개설안(장좌천 좌측, ○○마을과 가까운 쪽)을 주장하여 원만한 합의에 이르지 못함
- 원고는 2012. 12. 31. 공사중지명령 해제신청을 하였고, 피고는 2013. 1. 14. '합의안에 따른 우회도로 개설 등 협의사항이 이행되어야 해제가 가능하다'는 이유로 거부처분(이하 '이 사건 거부처분')을 함
- 원심(부산고법)은 이 사건 거부처분이 처분사유 부존재 및 재량권 남용으로 위법하다고 보아 원고의 주위적 청구를 인용함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 산지관리법(2012. 2. 22. 법률 제11352호 개정 전) 제31조 제8호 | 허가조건을 위반한 경우 공사중지명령 발령 근거 |
판례요지
- 공사중지명령의 기판력과 해제 요건에 관한 법리
- 행정청이 관련 법령에 근거하여 행한 공사중지명령의 상대방이 그 명령의 취소소송에서 패소함으로써 명령이 적법한 것으로 확정된 경우, 이후 해제신청 거부처분 취소소송에서 그 명령의 적법성을 다툴 수 없음
- 확정된 공사중지명령의 해제를 구하기 위해서는 그 명령의 내용 자체로 또는 그 성질상으로, 명령 이후에 그 원인사유가 해소되었음이 인정되어야 함 (대법원 1997. 12. 26. 선고 96누17745 판결, 대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 등 참조)
- 사안에서의 해제 요건 미충족 판단
- 이 사건 공사중지명령의 원인사유는 '2011. 3. 17. 합의된 우회도로 개설에 관한 원고의 협의사항 불이행'이며, 해제를 위해서는 이 원인사유가 해소되어야 함
- 원고가 공사중지명령 이후 2011. 3. 17. 합의안에 따른 우회도로 개설절차 이행을 위하여 상당한 노력을 하였다고 볼 수 없음
- 원심이 내세운 사정들(군도 14호선 합의 불이행, 교통통제 조치, 개설비용 과다, 주민의 비타협적 태도 등)은 이 사건 공사중지명령에서 지적한 사항의 해소와 무관하거나, 원고가 지적받은 사항을 이행하지 않음에 따라 발생하게 된 것에 불과함
- 원심의 위법
- 원심은 '허가조건'을 '우회도로 개설 등에 관하여 인근 주민들과 충분한 협의를 할 것'으로만 한정하여, 원고가 이 허가조건을 이행하였다고 보고 거부처분을 위법하다고 판단하였으나, 이는 공사중지명령 취소 소송의 기판력과 공사중지명령의 해제 요건 내지 재량권 남용에 관한 법리를 오해한 것임
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 선행 소송의 기판력과 명령 적법성 재심사 가능 여부
- 법리 — 공사중지명령 취소소송 패소 확정 시, 이후 거부처분 취소소송에서 명령의 적법성을 다툴 수 없음
- 포섭 — 원고는 이 사건 공사중지명령의 취소를 구하는 선행 소송에서 패소가 확정되었으므로, 해제신청 거부처분 취소소송에서 이 사건 공사중지명령의 적법성을 재론할 수 없음
- 결론 — 원심이 허가조건의 범위를 재해석하여 원고의 이행 여부를 판단한 것은 기판력 법리에 반함
쟁점 2: 공사중지명령의 해제 요건(원인사유 해소) 충족 여부
- 법리 — 공사중지명령의 해제를 구하려면 명령 이후에 그 원인사유가 해소되었음이 인정되어야 함
- 포섭 — 이 사건 공사중지명령의 원인사유는 '2011. 3. 17. 합의된 우회도로 개설안에 따른 원고의 협의사항 불이행'임. 원고는 합의 이후 개설절차를 이행하지 않았고, 확정 이후에도 비용 등을 이유로 합의안과 다른 개설안을 주장하여 원만한 합의에 이르지 못하였으므로, 원인사유가 해소되었다고 볼 수 없음. 원심이 내세운 사정들은 원인사유 해소와 무관하거나 원고의 불이행으로 인하여 파생된 것에 불과함
- 결론 — 해제 요건을 충족하지 못하였으므로, 이 사건 거부처분을 처분사유 부존재 또는 재량권 남용으로 단정할 수 없음. 원심판결을 파기하고 부산고등법원에 환송함
참조: 대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두37665 판결
