2005두16185 민주화운동관련자불인정처분취소
1) 쟁점
소송법적 쟁점
- 민주화운동관련자 명예회복 및 보상 심의위원회(이하 '위원회')의 보상금 등 기각결정이 항고소송 대상인 행정처분에 해당하는지 여부
- 보상금 등 지급에 관한 소송의 형태: 위원회를 피고로 한 취소소송(항고소송)인지, 국가를 피고로 한 이행소송(당사자소송)인지
- 법 제17조 '결정전치주의' 규정의 해석
실체법적 쟁점
- 망인이 민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(이하 '법') 제2조 제2호 나목의 '민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자'에 해당하는지 여부
- 치아상실 외 전신마비 등 증세도 보상금 등 지급 대상 상이에 해당하는지 여부
2) 사실관계
- 망인은 서울대학교 재학 중 권위주의 정권에 항거하여 교련반대 시위를 주동하고 민청학련 사건 관련 불온유인물을 소지한 혐의로 수배를 받다가 1972년경 수사기관에 체포됨
- 수사기관은 망인을 간첩으로 조작하려는 의도하에 자백을 받아내기 위하여 집단 구타 등 고문을 가하였고, 그 결과 망인의 앞니·어금니 등 치아 4개가 부러짐
- 이후 망인은 체중이 현저히 감소하고, 보행 또는 대화 중 갑자기 사지가 뒤틀리고 입이 벌어지며 턱이 아래로 빠지는 등 안면근육 경련 및 전신마비 증세가 발생하여 제대로 걷지 못하고 길에서 쓰러지곤 하다가 1993. 10. 8. 사망함
- 원고(망인의 유족)가 위원회에 보상금 등 지급을 신청하였으나 위원회는 그 일부를 기각하는 결정을 함
- 원고는 위원회를 상대로 해당 처분의 취소를 구하는 이 사건 소송을 제기함; 피고 위원회는 소송 형태가 국가를 상대로 한 이행소송이어야 한다는 본안전 항변을 제기함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 제2조 제2호 | 민주화운동관련자란 각 목의 1에 해당하는 자 중 위원회에서 심의·결정된 자를 말함 |
| 같은 법 제2조 제2호 나목 | 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자 |
| 같은 법 제17조 | 보상금 등 지급에 관한 소송은 위원회 결정을 거친 후에 제기 가능; 신청일로부터 90일 경과 시 결정 없이도 제기 가능(결정전치주의) |
| 같은 법 제18조 제2항 | 보상금 등 지급결정에 신청인이 동의한 때에는 재판상 화해 성립으로 간주 |
| 행정소송법 제3조 | 행정소송의 종류: 항고소송, 당사자소송 등 구분 |
판례요지
다수의견 (위원회 결정 = 행정처분, 소송형태 = 항고소송)
- 법 제2조 제2호 각 목은 민주화운동 관련 피해유형을 추상적으로 규정한 것에 불과하여, 그 규정들만으로는 바로 보상금 등 지급 대상자가 확정된다고 볼 수 없고, 위원회에서 심의·결정을 받아야만 비로소 보상금 등 지급 대상자로 확정될 수 있음
- 위원회의 결정은 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행정처분에 해당함
- 위원회가 관련자 해당 요건의 전부 또는 일부를 인정하지 아니하여 보상금 등 지급을 기각하는 결정을 한 경우, 신청인은 위원회를 상대로 그 결정의 취소를 구하는 소송(항고소송)을 제기할 수 있음
- 법 제17조 전단의 '보상금 등의 지급에 관한 소송'은 위원회의 기각결정에 대한 불복을 구하는 취소소송을 의미함
- 법 제17조 후단(90일 경과 시 결정 없이도 소 제기 가능)은 지급 거부 결정이 있는 것으로 보아 곧바로 취소소송을 제기할 수 있다는 취지임; 이 규정이 취소소송을 제한하거나 국가를 상대로 한 이행소송을 직접 허용하는 취지는 아님
반대의견 (소수, 대법관 김황식·김지형·이홍훈)
- 법 제17조의 '결정전치주의' 표제와 문언에 충실하게 해석하면, '보상금 등의 지급에 관한 소송'은 '보상금 등의 지급을 구하는 소송(당사자소송)'으로 이해하여야 함
- 구 국가배상법 제9조의 배상전치주의에 관한 대법원 판례(대법원 1981. 2. 10. 선고 80누317 판결)에서 배상심의회 결정은 행정처분이 아닌 전치요건에 불과하다고 판시한 것과 일관성 유지 필요
- 광주민주화운동보상법상 동일한 결정전치주의 규정에 관한 대법원 판례(대법원 1992. 12. 24. 선고 92누3335 판결)는 소송형태를 당사자소송으로 보았는바, 유사한 체계를 가진 법률에 대해 일관된 해석 견지 필요
- 법 제17조 후단에 의하면 위원회의 아무런 결정이 없는 상태에서도 소 제기 가능한데, 이를 항고소송으로 보면 불복 대상 행정처분이 존재하지 않음에도 항고소송을 제기한다는 어색한 해석이 됨
- 법 제18조 제2항: 보상금 지급결정은 신청인의 동의가 있어야 비로소 재판상 화해 효력이 발생하는바, 당사자의 동의 여부에 효력이 좌우되는 결정을 '국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행정처분'으로 볼 수 없음
- 당사자소송에 의하면 법원이 위원회 결정에 기속됨 없이 관련자 해당 여부, 상이 정도, 보상금액 등을 자유롭게 판단할 수 있어 분쟁의 1회적 해결 가능; 항고소송설에 의하면 분쟁이 수회 반복될 위험 있음
- 공법상 급부청구권에 해당하는 보상금 청구권은 행정소송법 제3조 제2호 소정의 당사자소송에 의하여야 함
다수의견에 대한 대법관 전수안의 보충의견
- 위원회의 심의·결정은 단순한 전치절차가 아닌 공권력적 지위에서 행하는 처분으로, 그에 의하여 비로소 구체적인 보상금 등 지급청구권이 발생함
- 항고소송에서 처분의 적법성에 대한 입증책임은 행정청(위원회)에 있어 신청인에게 유리; 당사자소송에서는 신청인이 입증책임을 부담하고 인지대 등 소송비용 부담도 증가함
- 광주민주화운동보상법과 이 사건에 적용될 법률은 적용 대상·법문언에서 차이가 있어 동일 해석 불가
- 분쟁 반복 가능성은 의무이행소송을 인정하지 않는 현행 행정소송법 체계 전반에서 발생하는 문제로, 사회보장 관계 법률 전반에 동일하게 발생하는 현상임
4) 적용 및 결론
쟁점 1 — 소송형태(위원회 결정의 처분성 및 항고소송 적법성)
- 법리: 법 제2조 제2호 각 목은 피해유형을 추상적으로 규정한 것에 불과하므로, 위원회의 심의·결정을 거쳐야만 보상금 등 지급 대상자가 확정되고, 그 결정은 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행정처분에 해당함
- 포섭: 원고는 보상금 등 지급 신청 일부를 기각한 위원회 결정에 불복하여 위원회를 상대로 그 처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기함; 법 제17조 전단의 '보상금 등의 지급에 관한 소송'은 취소소송을 의미하고, 피고 위원회 결정이 행정처분에 해당하므로 이 사건 소는 적법함; 국가를 상대로 보상금 지급의 이행을 구하여야 한다는 피고의 본안전 항변은 이유 없음
- 결론: 이 사건 소 적법; 피고의 본안전 항변 배척 정당
쟁점 2 — 망인의 민주화운동관련자(상이자) 해당 여부 및 상이 범위
- 법리: 법 제2조 제2호 나목의 '민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자'에 해당하면 보상금 등 지급 대상자가 됨
- 포섭: 망인은 교련반대 시위 주동 및 민청학련 관련 불온유인물 소지 등 민주화운동을 이유로 수배·체포된 후, 수사기관의 고문으로 치아 4개가 부러지고 안면근육 경련 및 전신마비 증세가 발생하여 사망에 이름; 치아 상실뿐 아니라 전신마비 등 증세도 민주화운동과 관련하여 입은 상이에 해당함
- 결론: 망인은 법 제2조 제2호 나목의 민주화운동관련자(상이자)에 해당하고, 치아상실 및 전신마비 등 증세 모두 보상금 등 지급 대상 상이에 해당함; 원심 판단 정당
최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 피고 부담
5) 소수의견
대법관 김황식·김지형·이홍훈의 반대의견
- 소송형태는 항고소송이 아닌 국가를 피고로 하는 당사자소송(행정소송법 제3조 제2호)이어야 함
- 근거 ①: 법 제17조 문언상 '보상금 등의 지급에 관한 소송'은 '보상금 등의 지급을 구하는 소송(당사자소송)'으로 이해하는 것이 자연스러움; 다수의견처럼 해석하면 '행정처분이 있은 후 항고소송 제기 가능'이라는 당연한 내용의 규정에 불과하게 되어 결정전치주의를 별도로 규정한 입법자의 의도를 설명하기 어려움
- 근거 ②: 법 제17조 후단상 위원회의 결정이 없더라도 소 제기가 가능한데, 항고소송의 대상인 처분이 존재하지 않는 상태에서 항고소송을 제기할 수 있다고 보는 것은 어색함
- 근거 ③: 법 제18조 제2항상 신청인의 동의가 있어야 비로소 위원회 결정의 효력이 발생하는바, 당사자의 동의 여부에 효력이 좌우되는 결정을 행정처분으로 보기 어려움
- 근거 ④: 광주민주화운동보상법에 관한 대법원 판례(대법원 1992. 12. 24. 선고 92누3335 판결)는 동일한 결정전치주의 규정에 대해 당사자소송으로 판시하였는바, 일관된 해석 필요
- 근거 ⑤: 당사자소송에 의하면 분쟁이 실질적으로 1회에 해결될 수 있어 국민의 권익구제에 더 유효·적절함; 항고소송설에 의하면 수회 소송 반복 위험 있음
- 결론: 원심은 당사자소송으로 국가를 피고로 삼아야 하는데 위원회를 피고로 한 항고소송을 적법하다고 본 법리오해의 위법이 있으므로, 원심판결은 파기되어야 함
참조: 대법원 선고 2005두16185 판결
