2016두45240 시설분담금(상수도원인자부담금)부과처분무효확인
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 '주민'의 범위 (특히 법인의 경우 주된 사무소·본점 소재지 외의 사업소도 포함되는지 여부)
- 처분 당시 진주시에 주된 사무소나 본점을 두지 않은 원고(한국토지주택공사)가 상수도시설분담금 납부의무 주체가 될 수 있는지 여부
- 원고가 진주시의 수도시설 설치로 '특히 이익을 받는 자'에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 건설교통부장관이 2007. 3. 19. 원고·진주시·경상남도개발공사를 공동 사업시행자로 하여 진주시 일원을 '경남진주 혁신도시 개발예정지구'로 지정함
- 원고는 위 혁신도시 개발사업을 시행하면서 그중 A-1, A-4, A-5 구역에 아파트를 신축하는 건축사업을 시행하는 과정에서 피고(진주시장)에게 급수공사를 신청함
- 피고는 2013. 8. 5.부터 2014. 5. 20.까지 3회에 걸쳐 이 사건 조례(구 진주시 수도 급수조례) 제14조에 근거하여 원고에게 상수도시설분담금(이하 '이 사건 시설분담금')을 부과하는 이 사건 처분을 함
- 원고는 처분 당시 성남시에 주된 사무소를 두고 있었고, 진주시로의 이전은 2015. 4. 30.로 이 사건 처분 이후임
- 원고는 수 년간 진주시 일원에서 혁신도시 개발사업 및 아파트 신축 건축사업을 시행하는 과정에서 인적·물적 설비를 갖추고 사업을 수행함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 지방자치법 제12조 | 지방자치단체 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 됨 |
| 지방자치법 제22조 단서 | 조례로 주민의 권리 제한 또는 의무 부과 시 법률의 위임 필요 |
| 지방자치법 제138조 | 지방자치단체는 재산·공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 분담금 징수 가능 |
| 지방자치법 제139조 제1항 | 분담금 징수에 관한 사항은 조례로 정함 |
| 구 지방세법 제74조 제4호, 제75조 제1항 | 사업소를 '인적·물적 설비를 갖추고 계속하여 사업 또는 사무가 이루어지는 장소'로 정의하고, 균등분 주민세 납세의무자를 지방자치단체에 주소를 둔 개인, 사업소를 둔 법인 등으로 규정함 |
| 구 진주시 수도 급수조례 제14조 | 상수도시설분담금 징수 근거 규정 |
판례요지
- 지방자치법상 '주민' 개념은 단일하게 정의된 규정이 없으며, 개별 제도의 목적·특성, 관련 규정의 문언·내용·체계를 고려하여 제도별로 개별 판단하여야 함
- 지방자치법 제12조는 주로 자연인의 참여권 등을 염두에 두고 만들어진 규정으로, 이를 지방자치법 제138조 분담금 납부의무에 그대로 적용하여 법인의 '주소'를 주된 사무소나 본점 소재지로만 한정할 수 없음
- 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 '주민'은 균등분 주민세의 납부의무자인 '주민'과 기본적으로 동일함. 따라서 법인의 경우 해당 지방자치단체 구역 안에 주된 사무소 또는 본점을 두고 있지 않더라도 '사업소'를 두고 있다면 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자인 '주민'에 해당함
- 어떤 법인이 해당 지방자치단체에서 인적·물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 경우에는 지방자치법 제138조에 따른 분담금 납부의무자가 될 수 있음
- 조례에서 정한 분담금 부과 요건을 충족하는 경우 부담금 이중부과 등 특별한 사정이 없는 한 조례 규정에 따라 분담금을 납부할 의무가 있음
4) 적용 및 결론
쟁점 1 — 법인의 '주민' 해당 여부 (사업소 기준)
- 법리 — 지방자치법 제138조의 분담금 납부의무자인 '주민'은 균등분 주민세 납부의무자와 동일하게 해석하며, 법인은 주된 사무소·본점이 없더라도 해당 지자체에 '사업소'를 두고 있으면 주민에 해당함
- 포섭 — 원고는 처분 당시 진주시에 주된 사무소나 본점을 두고 있지 않았으나, 수 년간 진주시 일원에서 혁신도시 개발사업 및 아파트 신축 건축사업을 시행하는 과정에서 인적·물적 설비를 갖추고 사업을 수행하였으므로 진주시 구역 안에 '사무소'를 두고 있었다고 볼 수 있음
- 결론 — 원고는 당시 진주시에 주소를 가진 '주민'에 해당함
쟁점 2 — '특히 이익을 받는 자' 해당 여부
- 법리 — 지방자치법 제138조는 재산·공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 주민에게 분담금을 부과할 수 있음
- 포섭 — 원고가 조성한 사업지구와 건축한 개별 건축물에 진주시 수도시설로부터 상수도를 공급받을 수 있었다면, 상수도를 공급받을 수 있는 상태의 사업지구와 개별 건축물을 제3자에게 분양함으로써 진주시의 수도시설 설치로 '특히 이익을 받았다'고 봄이 타당함
- 결론 — 원고는 특히 이익을 받는 자에 해당할 수 있음
원심 판단 및 대법원 결론
- 원심은 원고가 진주시 주민이 아니고 기존 수도시설로 특히 이익을 받는 자에도 해당하지 않는다는 이유로 이 사건 처분이 지방자치법 제138조에 위배되어 위법하다고 판단함
- 대법원은 원심이 필요한 심리를 다하지 않은 채 지방자치법 제138조에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다고 판단하여 원심판결을 파기하고 부산고등법원에 환송함
참조: 대법원 선고 2016두45240 판결
