2014두8490 도로점용허가처분무효확인등
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 도로 지하 부분에 대한 도로점용허가가 지방자치법 제17조 제1항의 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당하여 주민소송의 대상이 되는지 여부
소송법적 쟁점
- 주민소송의 적법요건으로서 대상 적격(재산의 관리·처분 해당 여부)
2) 사실관계
- 피고 보조참가인(대한예수교장로회 ○○○교회, 이하 '참가인')은 서울 서초구 소재 특별계획구역Ⅱ 토지 6,861.2㎡를 매수하여 교회 건물 신축을 추진함
- 지구단위변경계획에 의해 교회 부지에 접한 서초로·반포로 도로변이 차량출입 금지 구간으로 설정되자, 참가인은 반대편에 위치한 서초구 소유 국지도로인 참나리길 지하에 지하주차장 진입 통로 및 예배당 시설 일부로 사용할 목적으로 피고에게 도로점용허가를 신청함
- 피고는 2010. 4. 6. 남측 지하 1층 325㎡를 어린이집으로 기부채납할 것을 내용으로 하는 부관을 붙여, 참나리길 중 '너비 7m × 길이 154m'의 도로 지하 부분을 2010. 4. 9.부터 2019. 12. 31.까지 참가인이 점용하도록 허가함(이하 '이 사건 도로점용허가')
- 위 점용허가에 따라 피고는 참가인으로부터 도로법 및 서울특별시 조례에 의한 점용료(2012년 기준 235,240,000원)를 지급받게 됨
- 원고들(주민)이 이 사건 도로점용허가의 무효확인(주위적), 취소(예비적) 및 관련 손해배상요구를 주민소송으로 제기하였으나, 제1심 및 원심 모두 주민소송의 대상에 해당하지 않는다고 보아 소를 각하함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 지방자치법 제17조 제1항 | 주민소송의 대상: 재산의 취득·관리·처분에 관한 사항 등 지방자치단체 재무회계행위 |
| 민사소송법 제418조 본문 | 파기자판 후 환송 근거 |
| 도로법 (및 서울특별시 조례) | 도로점용료 부과 근거 |
판례요지
- 주민소송은 지방자치단체의 위법한 재무회계행위의 방지·시정 또는 그로 인한 손해 회복 청구를 목적으로 하는 것으로, 원칙적으로 지방자치단체의 재무회계에 관한 사항의 처리를 직접 목적으로 하는 행위에 대하여 제기할 수 있음
- 지방자치법 제17조 제1항의 '재산의 취득·관리·처분에 관한 사항'에 해당하는지 여부도 위 기준으로 판단하여야 함
- 도로 등 공물이나 공공용물을 특정 사인이 배타적으로 사용하도록 하는 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되는 경우에는 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리·처분에 해당한다고 보아야 함
- 이 사건 도로점용허가의 실질은 도로부지 지하 부분에 대한 임대 유사한 행위로서, 지방자치단체 재산인 도로부지의 재산적 가치에 영향을 미치는 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당함
4) 적용 및 결론
도로점용허가의 주민소송 대상 적격
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법리 — 점용허가가 도로 본래의 기능·목적과 무관하게 사용가치를 실현·활용하기 위한 것으로 평가되면, 지방자치법 제17조 제1항의 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당하여 주민소송 대상이 됨
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포섭
- 이 사건 도로점용허가의 대상인 참나리길 지하 부분은 본래 일반 공중의 통행에 제공되는 대상이 아니므로, 도로 본래의 기능(통행)과 직접적 관련성이 없음
- 허가의 목적은 특정 종교단체인 참가인으로 하여금 지하 종교시설 부지로서 배타적으로 점유·사용하도록 하는 것으로, 공익적 성격을 인정하기 어려움
- 점용허가에 따라 점용료(2012년 기준 연 235,240,000원)가 지급되는 등, 허가의 실질이 점용료와 대가관계에 있는 사용수익권을 특정 사인에게 설정하는 임대 유사한 행위로 평가됨
- 이는 전체적으로 도로부지 지하 부분의 사용가치를 제3자로 하여금 활용하도록 하는 것이므로, 도로부지의 재산적 가치에 영향을 미치는 재산의 관리·처분에 관한 사항에 해당함
-
결론 — 원심이 이 사건 도로점용허가를 주민소송의 대상인 '재산의 관리·처분에 관한 사항'에 해당하지 않는다고 보아 소를 각하한 것은, 도로점용허가의 법적 성격과 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해한 것으로 위법함. 이에 원심판결 중 이 부분을 파기하고 제1심판결을 취소하여 서울행정법원에 환송함
건축허가처분 취소청구 부분
- 상고장·상고이유서에 구체적인 상고이유 기재가 없으므로 상고 기각
참조: 대법원 2016. 5. 27. 선고 2014두8490 판결
