2015추528 평택당진항매립지일부구간귀속지방자치단체결정취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방자치법 제4조 제3항 ~ 제7항의 위헌 여부 (지방자치제도 본질 침해, 헌법재판소 권한쟁의심판 권한 침해, 명확성원칙·법률유보원칙 위반 여부)
• 헌법재판소 2000헌라2 결정의 기속력이 이 사건 매립지 전부에 미치는지 여부
• 당진시설치법에 의한 관할 귀속 여부
• 신뢰보호원칙 위반 여부
• 이 사건 결정의 이익형량 하자(재량권 일탈·남용) 여부

소송법적 쟁점

• 평택시장의 관할 귀속 결정 신청 기간 도과 여부
• 평택시장(기초 지방자치단체의 장)의 신청권한 존재 여부
• 위원회 심의·의결 과정에서 의견진술 기회 미부여로 인한 절차적 하자 여부
• 전자문서 통보 및 불복방법 미고지로 인한 행정절차법 위반 여부

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2) 사실관계

• 평택지방해양수산청장이 2003. 12. 12. ~ 2009. 10. 1. 평택시 포승읍 신영리 앞 해상 공유수면에서 평택항 외항·내항 매립지 축조 사업을 시행하여 이 사건 매립지 조성함
• 헌법재판소가 2004. 9. 23. 2000헌라2 전원재판부 결정에서 지형도상 해상경계선을 불문법상 해상경계로 인정하고, 별지 순번 ① 제방(당진시 소재, 32,834.8㎡)의 관할권한이 당진시에 있다고 결정함
• 그 후 당진시는 순번 ⑨, ⑩을 제외한 나머지 매립지(순번 ②~⑧, ⑪)에 대해 지적등록을 마침
• 평택시장은 2010. 2. 9. ~ 2010. 8. 24. 지방자치법 제4조 제4항에 근거하여 별지 순번 ⑤~⑩ 매립지에 대한 관할 귀속 결정을 피고에게 신청하고, 평택지방해양수산청장도 2012. 4. 2. 순번 ⑪ 매립지에 대한 결정을 신청함
• 위원회는 2015. 4. 13. 의결을 통해 ① 제방 안쪽 282,760.7㎡는 당진시 관할, 나머지 679,589.8㎡는 평택시 관할로 정함
• 피고는 2015. 5. 4. 위원회 의결과 같은 내용으로 이 사건 결정을 하고 원고들에게 전자문서로 통보함
• 원고들은 2015. 5. 18. 이 사건 결정 중 평택시 관할 부분의 취소를 구하는 이 사건 소 제기함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제4조 제1항	지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 관할구역 경계변경은 대통령령으로 정함
지방자치법 제4조 제3항 제1호	공유수면법에 따른 매립지가 속할 지방자치단체는 제4항~제7항에 따라 행정안전부장관이 결정함
지방자치법 제4조 제4항	매립면허관청 또는 관련 지방자치단체의 장이 준공검사 전에 행정안전부장관에게 관할 귀속 결정 신청
지방자치법 제4조 제7항	위원회 위원장은 심의과정에서 관계 지방자치단체의 장에게 의견 진술 기회를 부여하여야 함
헌법 제117조, 제118조	지방자치단체의 관할구역은 법률로 정하도록 위임
행정절차법 제24조 제1항	처분은 원칙적으로 문서로 하고, 전자문서의 경우 당사자 동의 필요
행정절차법 제26조	처분 시 불복방법 및 청구절차·기간 고지 의무

판례요지

• 위헌 여부: 해상 공유수면의 해저(海底)는 물권의 객체인 '토지'가 아니므로 매립지는 종전에 어느 지방자치단체에도 속하지 않는 새로 생겨난 토지임. 따라서 해상경계선 기준을 매립지의 관할 귀속 결정에 그대로 적용할 수 없음. ① 지방자치단체의 관할구역은 지방자치제도 보장의 핵심영역이 아니라 입법형성권의 범위에 속하는 점, ② 해상 공유수면 매립지의 경우 국가의 결정으로 비로소 관할이 정해지는 점, ③ 입법기술상 실체적 결정기준을 법률에 구체적으로 규정하기 곤란한 점 등을 종합하면, 지방자치법 제4조 제3항~제7항이 실체적 결정기준을 구체적으로 규정하지 않았더라도 지방자치제도의 본질 침해, 명확성원칙·법률유보원칙 위반이라고 볼 수 없음 (헌법재판소 2020. 7. 16. 선고 2015헌라3 전원재판부 결정 참조)

• 신청기간 도과의 효과: 지방자치법 제4조 제4항의 준공검사 전 신청 규정은 행정안전부장관으로 하여금 가급적 신속·적절한 시점에 관할 귀속 결정을 하도록 촉구하고 당연무효인 지적공부 등록이 이루어지는 상황을 예방하려는 취지임. 매립지에 관하여 행정안전부장관의 관할 귀속 결정이 반드시 있어야 하므로, 신청이 준공검사 후에 이루어졌다 하더라도 행정안전부장관의 권한·의무에 영향이 없으며, 이는 취소사유가 아님

• 신청권자의 범위: 어떤 매립지가 특정 기초 지방자치단체의 관할구역으로 결정되면 그와 동시에 해당 광역 지방자치단체의 관할구역에도 포함됨. '관련 지방자치단체의 장'에는 해당 매립지와 인접한 기초 및 광역 지방자치단체의 장 모두 포함됨

• 절차적 하자 판단기준: 처분상대방이나 관계인의 의견진술권·방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 취소할 것은 아님 (대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 참조)

• 헌법재판소 결정의 기속력 범위: 2009. 4. 1. 지방자치법 제4조 개정으로 '해상경계선 기준'의 관습법적 효력은 더 이상 인정되지 않음. 헌법재판소 2000헌라2 결정의 기속력은 주문에서 관할권이 당진시에 있음을 확인한 별지 순번 ① 제방에 한하여 미침

• 당연무효인 지적공부 등록: 행정안전부장관의 관할 귀속 결정 전에 토지소유자 또는 매립면허취득자가 임의로 특정 지방자치단체의 장에게 토지 신규등록을 신청하여 지적공부 등록을 마친 것은 권한 없는 행정청에 의한 처분으로서 당연무효

• 이익형량 기준: 행정안전부장관 및 소속 위원회는 매립지 관할 귀속 결정 시 폭넓은 형성의 재량을 가지나, 관련 제반 이익을 종합적으로 고려·비교형량하여야 함. 고려요소를 누락하거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우 재량권 일탈·남용으로 위법함. 하나의 계획으로 단계적·순차적으로 진행되는 매립사업에서 일부 구역만 결정하는 경우에도 전체 매립대상지역의 관할 구도에 어긋나지 않게 결정하여야 함 (대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 참조). 구체적 고려요소: ① 세부 토지이용계획 및 인접 지역과의 유기적 이용관계, ② 매립지와 인근 지방자치단체 관할구역의 연결 형상·연접관계·자연지형·인공구조물, ③ 기반시설의 설치·관리 및 행정서비스의 효율성, ④ 주민의 생활 편의, ⑤ 인근 지방자치단체의 연혁적·현실적 이익 및 주민의 생활기반·경제적 이익

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4) 적용 및 결론

① 위헌 주장

• 법리: 지방자치단체의 관할구역은 입법형성권의 범위에 속하며, 해상 공유수면 매립지는 국가의 결정으로 비로소 관할이 정해지는 새로운 토지임
• 포섭: 지방자치법 제4조 제3항~제7항이 실체적 결정기준을 구체적으로 규정하지 않은 것은 입법기술상 곤란한 사정과 다양한 고려요소에 따른 것이고, 일정한 의견청취 절차를 거쳐 신중한 결정을 하도록 함. 헌법재판소도 2015헌라3 결정에서 동 조항이 합헌임을 전제하였음
• 결론: 위헌 주장 이유 없음

② 신청기간 도과 주장

• 법리: 지방자치법 제4조 제4항의 준공검사 전 신청 규정은 촉구·예방을 위한 것으로, 신청기간 도과는 행정안전부장관의 권한·의무에 영향을 미치지 않음
• 포섭: 평택시장의 신청이 일부 매립지의 준공검사 후에 이루어졌으나, 이는 행정안전부장관의 관할 귀속 결정 권한·의무에 영향을 미치지 않으므로 이 사건 결정의 취소사유에 해당하지 않음
• 결론: 신청기간 도과 주장 이유 없음

③ 신청권한 흠결 주장

• 법리: '관련 지방자치단체의 장'에는 해당 매립지와 인접한 기초 및 광역 지방자치단체의 장 모두 포함됨
• 포섭: 평택시장은 이 사건 매립지와 인접하여 관할 지방자치단체로 결정될 가능성 있는 기초 지방자치단체의 장에 해당함
• 결론: 신청권한 흠결 주장 이유 없음

④ 절차적 하자 주장

• 법리: 의견진술권·방어권 행사에 실질적 지장이 초래되지 않은 경우에는 절차 규정 위반만으로 처분의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없음
• 포섭 (의견진술 기회 미부여): 공고 및 의견제출 절차를 통해 원고 충청남도지사가 여러 차례 서면으로 의견을 제출하였으므로, 최종 심의·의결 단계에서 구두 의견진술 기회를 부여하지 않은 것만으로 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없음
• 포섭 (전자문서 통보·불복방법 미고지): 원고들은 행정기관으로서 전자문서로 결정문을 받아 실질적 내용을 파악하였고 불복 여부 결정이나 방어권 행사에 지장이 없었으며, 결정 통보 후 15일 이내에 대법원에 소 제기하여 제소기간을 준수함
• 결론: 절차적 하자 주장 이유 없음

⑤ 헌법재판소 결정 기속력·당진시설치법·신뢰보호원칙 위반 주장

• 법리: 2009. 4. 1. 지방자치법 개정으로 해상경계선 기준의 관습법적 효력은 소멸하였고, 관할 귀속 결정 전 지적공부 등록은 당연무효임
• 포섭: 2000헌라2 결정의 기속력은 순번 ① 제방에 한하여 미침. 당진시설치법은 종전 당진군의 관할을 당진시로 이전하는 취지일 뿐, 당연무효인 지적공부 등록 부분까지 당진시 관할로 편입하는 것이 아님. 원고들은 지방자치법 개정으로 신설된 관할 귀속 결정 절차를 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 것이므로 당연무효인 지적공부 등록을 전제로 한 신뢰는 보호 가치 없음
• 결론: 세 가지 주장 모두 이유 없음

⑥ 이익형량 하자 주장

• 법리: 행정안전부장관 및 소속 위원회는 폭넓은 형성의 재량을 가지나, 고려요소 누락이나 정당성·객관성 결여 시 재량권 일탈·남용으로 위법함
• 포섭: ① 최초 항만기본계획상 이 사건 매립지는 평택항 포승지구에 속하며 당진시 관할 전제로 계획이 마련되었다고 볼 근거 없음, ② 조성되는 항만이 포승산업단지와 연접하고 교통망으로 연결되어 있음, ③ 이 사건 매립지는 현재 평택시 쪽 육지로만 접하고 당진시·아산시와는 바다로 분리되어 있으며 거리도 평택시와 더 가까움, ④ 전기·통신·상하수도·가스 등의 공급도 평택시 쪽이 효율적임, ⑤ 입주 기업 중 관할이 평택시로 결정된 기업들은 조속한 결정을 바랐을 뿐 당진시 관할을 원하지 않음, ⑥ 당진시·아산시 어민들은 일부 어장 상실 피해는 있으나 어업 지속 가능하고 평택 어민들은 어항 기능 대부분 상실함을 감안하여 형량함
• 결론: 이익형량 하자 주장 이유 없음

최종 결론: 원고들의 청구 모두 이유 없어 기각, 소송비용(보조참가 부분 포함) 원고들 부담

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참조: 대법원 2021. 2. 4. 선고 2015추528 판결