2002헌바76 하수도법 제32조 제5항 위헌소원

1) 쟁점

적법요건 판단

• 심판대상: 하수도법(1994. 8. 3. 법률 제4782호로 개정된 것) 제32조 제5항 중 제32조 제2항에 관한 부분 — 형식적 의미의 법률 조항에 해당함
• 재판의 전제성: 울산지방법원 2002구합107 원인자부담금부과처분취소 소송 계속 중 위헌제청신청을 하였으나 2002. 8. 28. 기각되어 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 헌법소원 청구 — 재판의 전제성 인정

본안 판단

• ① 조례로써 국민의 권리를 제한할 수 있는지(자치입법권 근거 및 법률 위임의 요부)
• ② 법 제32조 제5항이 원인자부담금에 관한 사항을 조례에 위임한 것이 포괄위임금지원칙에 반하는지

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2) 사실관계

사건개요

• 청구인들(5개 토지구획정리조합)은 경상남도지사로부터 조합설립·사업시행 인가를 받아 양산시 웅상읍 일대에서 토지구획정리사업을 시행함
• 양산시의 협조요청에 따라 울산광역시장이 회야하수처리장 증설공사를 시행하였으나, 감사원 의견에 따라 2000. 8.경 공사를 중단하고 온산하수처리장으로 유입관로를 개설하는 방향으로 설계를 변경하여 공사를 시행함
• 울산광역시장은 2001. 10. 13. 및 같은 달 23. 하수도법 제32조 제2항·제5항, 울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항에 근거하여 청구인들에게 원인자부담금 부과처분을 함
• 청구인들은 위 처분에 대해 취소소송을 제기하고, 소송 계속 중 하수도법 제32조 제5항에 대해 위헌제청신청을 하였으나 기각되자 헌법소원을 청구함

당사자 주장

• 청구인 ① 원인자부담금은 국민의 권리 제한에 관한 사항이므로 법률로 정해야 하며, 조례에 위임할 수 없음 → 수권규정인 이 사건 법률조항은 헌법 근거 없는 위헌규정; ② 설령 조례에 위임이 가능하더라도 이 사건 법률조항은 하수배출량의 산출방법·시기·기준에 관하여 막연하고 포괄적 규정만을 두고 있어 포괄위임금지원칙에 반함
• 울산광역시장·환경부장관 ① 헌법 제117조 제1항 및 지방자치법 제15조에 따라 법률의 위임이 있으면 조례로 권리제한 가능; ② 조례는 법규명령과 달리 포괄적 위임도 가능하며, 법 제32조 제2항이 핵심사항을 이미 규정하고 있으므로 위임입법 한계를 일탈하지 않음

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3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
헌법 제117조 제1항	지방자치단체는 주민 복리에 관한 사무 처리, 법령 범위 안에서 자치에 관한 규정 제정 가능 — 자치입법권 수권규정
헌법 제75조	대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령 제정 가능 — 위임입법 한계 기준
지방자치법 제15조	지방자치단체는 법령 범위 안에서 사무에 관하여 조례 제정 가능; 주민의 권리제한·의무부과·벌칙에 관한 사항은 법률의 위임 필요
하수도법 제32조 제2항	공공하수도관리청이 타공사·타행위로 필요하게 된 공공하수도 공사비의 전부 또는 일부를 당해 타공사 시행자 또는 타행위자에게 부담시킬 수 있음
하수도법 제32조 제5항 (심판대상)	제1항 ~ 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정함
울산광역시하수도사용조례 제24조 제2항 제2호	법 제32조 제2항의 타공사·타행위로 필요하게 된 공공하수도 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사 시행자 또는 타행위자가 부담하도록 규정

결정요지

(1) 조례에 의한 부담금 부과의 근거

헌법 제117조 제1항은 지방자치단체의 자치입법권 수권규정으로 조례제정권을 보장하고 있고, 지방자치법 제15조는 개별 법률의 위임이 있는 경우에는 조례로써도 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 것이 가능함을 밝히고 있음. 이 사건 법률조항은 지방자치단체(공공하수도관리청)에 원인자부담금을 부과할 수 있는 권한을 부여하고, 그 방법이나 절차에 관하여 당해 지방자치단체에 별도의 조례제정권을 부여하고 있음. 따라서 이 사건 원인자부담금에 관한 조례는 헌법상 자치입법권을 근거로 하여 개별 법률에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것으로서 제정형식에 문제가 없음.

(2) 위임입법의 한계 일탈 여부

헌법은 자치입법권의 허용근거만 마련해 두고 있을 뿐 조례에의 위임입법 범위·기준에 관하여 명시적 규정을 두고 있지 않음. ① 지방자치단체는 헌법상 자치입법권이 인정되고 법령 범위 안에서 그 권한에 속하는 모든 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다는 점, ② 조례는 선거를 통해 선출된 지역 지방의원으로 구성된 주민의 대표기관인 지방의회에서 제정되므로 지역적인 민주적 정당성까지 갖고 있다는 점을 고려하면, 조례에 위임할 사항은 헌법 제75조 소정의 행정입법에 위임할 사항보다 더 포괄적이어도 헌법에 반하지 않음. 헌법재판소는 이미 "조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다"고 판시한 바 있음(헌재 1995. 4. 20. 92헌마264등). 또한 법 제32조 제2항은 조례에의 위임과 관련하여 핵심적인 내용인 위임사항(원인자부담금의 부과), 부담금 부과 대상자(타공사의 시행자 또는 타행위자), 부담금의 범위(공사비의 전부 또는 일부)에 관하여 대강을 규정하고 있고, 나머지 구체적인 공사비의 내용·산정방법·시기·징수절차 등에 관하여 필요한 사항을 조례에 위임하고 있음.

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4) 적용 및 결론

① 조례에 의한 부담금 부과의 근거 — 법률 위임 적법성

• 법리: 헌법 제117조 제1항 및 지방자치법 제15조에 따라 법률의 위임이 있는 경우 조례로써 주민의 권리 제한·의무 부과 가능
• 포섭: 이 사건 법률조항(법 제32조 제5항)은 공공하수도관리청에 원인자부담금 부과 권한을 부여하고, 그 방법·절차에 관하여 당해 지방자치단체에 조례제정권을 부여함. 이에 따라 울산광역시하수도사용조례 제24조는 헌법상 자치입법권을 근거로 개별 법률에서 구체적으로 위임한 조례제정권에 의거하여 제정된 것
• 결론: 조례에 의한 원인자부담금 부과는 헌법 및 법률상 근거 갖춤 — 제정형식상 문제 없음

② 포괄위임금지원칙 위반 여부

• 법리: 조례에 대한 법률의 위임은 지방의회의 민주적 정당성·자치입법권 보장 취지를 고려할 때 법규명령에 대한 위임과 달리 반드시 구체적으로 범위를 정하지 않아도 되며 포괄적인 것으로 족함
• 포섭: 법 제32조 제2항은 ㉠ 위임사항(원인자부담금의 부과), ㉡ 부담금 부과 대상자(타공사의 시행자 또는 타행위자), ㉢ 부담금의 범위(공사비의 전부 또는 일부)에 관하여 대강을 규정하고 있고, 나머지 구체적인 공사비의 내용·산정방법·시기·징수절차 등 기술적·세부적 사항만을 조례에 위임함. 조례에 있어 위임범위의 포괄성 및 이 사건 법률규정의 내용을 종합하면 위임입법의 한계를 벗어났다고 볼 수 없음
• 결론: 포괄위임금지원칙 위반 아님

최종 결론(주문)

하수도법 제32조 제5항 중 제32조 제2항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니함 (재판관 전원 일치)

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참조: 헌법재판소 2004. 9. 23. 선고 2002헌바76 결정