2006추52 조례안의결무효확인청구

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 자치조례 및 위임조례에서 주민의 권리제한·의무부과 사항에 법률의 위임이 필요한지 여부
• 이 사건 조례안 제37조 제4항(타 지역 등록 자동차대여사업자의 제주도 내 영업금지) 및 부칙 제3항(기존 등록자의 재등록 강제)이 법률의 위임 없이 권리제한·의무부과를 규정한 것인지 여부
• 이 사건 조례안 제37조 제3항(주사무소·영업소 달리하여 하는 영업 허용기간 단축)이 법률의 위임 없는 영업활동 제한인지 여부
• 이 사건 조례안 제40조 제2항(대여약관 신고 시 요금산출기초 첨부 의무)이 법률 위임 근거가 있는지, 평등원칙·영업의 자유·재산권을 침해하는지 여부
• 이 사건 조례안 부칙 제2항(기존사업자 등록기준 적합 유예기간 1년 6개월)이 기존사업자 이익을 과도하게 침해하는지 여부
• 조례안 일부 무효가 재의결 전부의 효력에 미치는 영향

소송법적 쟁점

• 조례안재의결 무효확인소송에서 심리 대상을 재의 요구 당시 이의사항으로 지적된 것에 국한해야 하는지 여부(제36조 [별표 4]의 심판대상 해당 여부)

---

2) 사실관계

• 피고(제주특별자치도의회)는 2006. 4. 20. 이 사건 조례안(제주특별자치도 여객자동차 운수사업에 관한 조례안)을 의결하여 제주특별자치도지사에게 이송함
• 제주특별자치도지사는 원고(건설교통부장관)의 재의요구지시에 따라 조례안 일부 내용이 법령에 위반된다는 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2006. 5. 20. 원안대로 재의결함으로써 조례안 확정
• 이 사건 조례안은 제주특별법(2006. 2. 21. 제정) 제324조의 위임에 따라 제정되었고, 제주특별법과 시행일을 같이 함
• 주요 내용
  • 제36조: 자동차대여사업 등록기준 강화
  • 제37조 제3항: 일시적 초과수요를 이유로 주사무소·영업소 달리한 영업 허용기간 및 편도이용으로 반환된 차량의 주차·영업 허용기간을 3일 미만으로 단축
  • 제37조 제4항: 제주특별자치도 이외 지역에 등록된 자동차대여사업자 및 대여사업용 자동차의 제주도 내 영업 금지
  • 제40조 제2항: 대여약관 신고·변경신고 시 요금산출기초 첨부 의무 부과
  • 부칙 제2항: 기존 제주도 등록 사업자에 대해 2007. 12. 31.까지 새 등록기준 충족 요구
  • 부칙 제3항: 건설교통부 및 다른 시·도에서 등록하고 제주도 내 영업소 운영 중인 사업자에 대해 2007. 12. 31.까지 제주특별자치도지사에게 재등록 요구

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제22조(구 제15조)	조례는 법령의 범위 안에서 제정; 권리제한·의무부과·벌칙은 법률 위임 필요
지방자치법 제9조 제1항	지방자치단체의 사무 범위
행정규제기본법 제4조 제3항	규제 법정주의
제주특별법 제1조	고도의 자치권 보장 및 실질적 지방분권 목적
제주특별법 제12조	중앙행정기관 권한의 단계적 이양 및 자치사무 확대 취지
제주특별법 제324조 제1항	여객자동차 운송사업 면허권을 건설교통부장관에서 제주특별자치도지사로 이양
제주특별법 제324조 제2항	여객자동차 운수사업법 제30조·제31조·제32조 제2항의 건설교통부령 위임사항을 도조례로 정할 수 있도록 허용; 제29조·제35조 위임사항은 제외
여객자동차 운수사업법 제29조	자동차대여사업 등록 및 건설교통부령에 의한 등록절차·사업계획·영업구역 규율
여객자동차 운수사업법 제30조	자동차대여사업 등록기준(자동차 대수·차고면적·영업소 등)을 건설교통부령으로 규정
여객자동차 운수사업법 제32조 제2항	대여약관의 기재사항 등을 건설교통부령으로 규정
헌법 제15조	직업선택의 자유(영업의 자유 포함)

판례요지

① 조례와 법령의 관계 일반론

• 지방자치단체는 자치사무 및 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리제한·의무부과·벌칙은 조례의 성질을 불문하고 법률의 위임이 있어야 함(대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추41 판결, 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 참조)
• 기관위임사무에 관한 위임조례는 개별법령에서 일정 사항을 조례로 정하도록 위임한 경우에만 제정 가능(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조)
• 법령 위반 조례는 효력 없음. 단, 조례가 법령과 별도의 목적으로 규율하거나 법령이 전국 일률 규율을 의도하지 않고 지방의 실정에 맞는 별도 규율을 용인하는 취지이면 법령 위반이 아님(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결, 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결 참조)

② 조례안재의결 무효확인소송의 심리 범위

• 심리 대상은 재의 요구 당시 이의사항으로 지적되어 재의결에서 심의된 것에 국한됨(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결 참조)

③ 제37조 제4항·부칙 제3항(영업구역 제한)

• 타 지역 등록 사업자의 제주도 내 영업 금지는 헌법 제15조의 영업의 자유를 제한하는 것으로서 법률의 위임 필요
• 제주특별법 제324조 제2항이 조례로 정할 수 있도록 위임한 여객자동차 운수사업법 제30조·제31조·제32조 제2항에 '영업구역'은 포함되지 않음
• 영업구역은 여객자동차 운수사업법 제29조의 위임사항(건설교통부령으로 전국 통일 규율)에 속하며, 제주특별법 제324조 제2항은 이를 조례 위임 범위에서 명시적으로 제외함
• 따라서 달리 영업구역에 관한 조례 위임 근거가 없는 이상 제37조 제4항은 법률의 위임 없는 권리제한·의무부과 규정으로 무효; 부칙 제3항은 제37조 제4항을 강제하는 조항이므로 동일하게 무효

④ 제37조 제3항(영업 허용기간 단축)

• 영업활동 제한으로서 권리제한·의무부과 사항에 해당
• 그 규율내용이 제주특별법 제324조 제2항의 조례 위임 사항에 해당하지 않고, 오히려 위임 제외 범위인 여객자동차 운수사업법 제29조의 건설교통부령 사항에 해당
• 달리 수권규정이 없으므로 법률의 위임 없는 규정으로 무효

⑤ 제40조 제2항(요금산출기초 첨부 의무)

• 여객자동차 운수사업법 제32조 제2항(대여약관 기재사항 등을 건설교통부령으로 규정)의 위임을 받아 제주특별법 제324조 제2항이 도조례로 정할 수 있도록 허용한 범위 내의 사항으로서 위임 근거 있음
• 건설교통부령보다 의무 강도가 높더라도 제주특별법 제324조 제2항이 별도 규율을 용인하는 취지에 따른 것으로 법령 위반 아님
• 다른 지역과의 규율 차이가 자의적·불합리하지 않아 평등원칙에 위배되지 않음
• 자동차대여요금 합리화라는 정당한 입법목적 있고, 요금산출기초 제출 요구가 입법재량을 넘어 영업의 자유나 재산권을 과도하게 제한한다고 볼 수 없음
• 행정규제가 상대적으로 강화된다 하더라도 행정규제 완화만이 제주특별법의 유일한 목적은 아님(제주특별법 제1조)
• 따라서 제40조 제2항은 유효

⑥ 부칙 제2항(기존사업자 유예기간 1년 6개월)

• 조례 시행일(2006. 7. 1.)부터 2007. 12. 31.까지 1년 6개월의 유예기간 부여
• 이 기간이 입법재량을 넘어 과도하게 기존사업자 권익을 침해하였다고 보기 어려움 → 유효

⑦ 재의결 전부 무효

• 조례안 일부(제37조 제3항·제4항, 부칙 제3항)가 위법하여 효력 없는 이상 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인됨

---

4) 적용 및 결론

① 제37조 제4항·부칙 제3항의 효력

• 법리: 권리제한·의무부과 사항을 규정하는 조례는 성질 불문하고 법률의 위임이 있어야 유효함
• 포섭: 타 지역 등록 자동차대여사업자의 제주도 내 영업을 전면 금지하는 제37조 제4항은 헌법 제15조의 영업의 자유를 제한하는 것으로서 법률 위임이 필요함. 그런데 제주특별법 제324조 제2항이 조례 위임을 허용한 여객자동차 운수사업법 제30조·제31조·제32조 제2항 어디에도 '영업구역'은 포함되지 않고, 영업구역은 제29조에 따라 건설교통부령으로 전국 통일 규율되는 사항으로서 제주특별법이 조례 위임 범위에서 명시적으로 배제한 것임. 달리 위임 근거 없음. 부칙 제3항은 제37조 제4항의 강제 이행 규정으로 동일하게 위임 근거 없음
• 결론: 제37조 제4항 및 부칙 제3항 모두 법률의 위임 없는 권리제한·의무부과 규정으로 효력 없음

② 제37조 제3항의 효력

• 법리: 위 ①과 동일(법률 위임 없는 권리제한·의무부과 조례 무효)
• 포섭: 영업허용기간 단축은 영업활동 제한으로서 권리제한·의무부과 사항에 해당함. 그 내용은 제주특별법 제324조 제2항의 조례 위임 범위에 없고, 오히려 위임 제외된 여객자동차 운수사업법 제29조의 건설교통부령 사항에 해당하며, 달리 수권규정 없음
• 결론: 제37조 제3항도 법률의 위임 없는 규정으로 효력 없음

③ 제36조 [별표 4]의 심판대상 여부

• 법리: 조례안재의결 무효확인소송의 심리 대상은 재의 요구 시 이의사항으로 지적된 것에 국한됨
• 포섭: 제36조 [별표 4]는 재의요구 당시 이의사항으로 지적되지 않음
• 결론: 심판대상 아님

④ 제40조 제2항·부칙 제2항의 효력

• 법리: 조례가 법령과 별도의 목적으로 규율하거나 법령이 지방의 실정에 맞는 별도 규율을 용인하는 취지이면 법령 위반 아님; 입법재량 범위 내 규율은 유효
• 포섭: 제40조 제2항은 제주특별법 제324조 제2항이 조례로 정할 수 있도록 허용한 여객자동차 운수사업법 제32조 제2항의 위임 범위 내에 있고, 건설교통부령과의 차이는 허용된 별도 규율의 결과임. 부칙 제2항의 1년 6개월 유예기간은 입법재량의 범위 내임
• 결론: 제40조 제2항 및 부칙 제2항은 유효; 원고의 관련 주장 이유 없음

⑤ 최종 결론

• 제37조 제3항·제4항, 부칙 제3항이 위법·무효인 이상 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인됨
• 원고의 청구 인용; 소송비용은 피고 부담

---

참조: 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결