92추31 지방의회조례안의결취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 동정자치위원회 위원 위·해촉 시 당해 지역 구의원과 협의하도록 규정한 조례 조항이 의결기관과 집행기관 간 권한분리 원칙에 위반되는지 여부
- 동정자치위원회 자문·심의사항에 구의원이 부의할 수 있도록 한 조항의 위법 여부
- 주택건설사업계획승인 사무가 기관위임사무에 해당하여 조례제정 범위 밖인지 여부
소송법적 쟁점
- 재의결 내용 중 일부만 위법한 경우 대법원이 재의결 전부의 효력을 부인하여야 하는지 여부
- 재의요구 시 이의사항으로 지적하지 않은 사항이 소송의 심판대상이 되는지 여부
2) 사실관계
- 피고(광주직할시 서구의회)는 1991. 12. 31. 제11회 정기회에서 자문위원회개정조례안 및 입지심의회운영조례안을 각 의결하여 1992. 1. 3. 원고에게 이송함
- 광주직할시장은 1992. 1. 10. 지방자치법 제159조 제1항에 의하여 원고에게 각 의결에 대한 재의요구를 지시하였고, 원고는 1992. 1. 14. 피고에게 재의를 요구함
- 피고는 1992. 1. 20. 원의결과 같은 내용으로 재의결함
- 자문위원회개정조례안의 주요 내용: 명칭 변경(동정자문위원회 → 동정자치위원회), 구의원 부의사항 추가(제2조 제9호), 위원 위·해촉 시 당해 지역 구의원과 협의의무 부과(제3조 제2항, 제11조 제1항)
- 입지심의회운영조례안의 주요 내용: 주택건설사업계획입지심의회 설치·운영, 주택건설촉진법 제33조에 의한 사업계획승인 대상 공동주택(20세대 이상)을 심의대상으로 함
- 원고의 재의요구 이의사유: ① 구의원 부의 및 위·해촉 협의조항이 의회·집행기관 간 상호견제원리 위배 및 동장 권한 침해, ② 입지심의회운영조례안은 법률 위임근거 없이 주민 권리의무를 규정하였고 기관위임사무로서 조례제정 대상이 아님
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 지방자치법 제15조 | 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례 제정 가능 |
| 지방자치법 제9조 | 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 속하는 사무를 처리 |
| 지방자치법 제93조 | 기관위임사무 규정 |
| 지방자치법 제19조 제3항, 시행령 제37조 제2항 | 재의요구 시 의결 전체 실효, 수정재의요구 불허 |
| 지방자치법 제159조 제1항 | 시·도지사의 재의요구 지시권 |
| 주택건설촉진법 제33조, 시행령 제32조 제1항 | 20세대 이상 공동주택 사업계획승인은 건설부장관 권한 |
| 주택건설촉진법 제50조 제1항·제2항, 시행령 제45조 제5호 | 건설부장관 권한의 시·도지사 위임, 재위임 근거 |
판례요지
- 의결기관·집행기관 권한분리 원칙: 지방자치법은 의회를 의결기관으로, 단체장을 집행기관으로 설정하는 단체장제를 채택하고 양 기관이 상호 견제·균형을 유지하도록 권한을 분리·배분함. 의회의 의결권 및 행정감사·조사권은 의회 자체의 권한이고 의원 개인의 권한이 아니므로, 의원은 의회 본회의·위원회 활동과 무관하게 개인 자격으로 집행기관의 사무집행에 간섭할 권한 없음
- 위원 위·해촉 협의조항 위법: 구의원 개인에게 하부집행기관(동장)의 인사사무 집행에 관여하도록 협의의무를 부과하는 것은 법이 정한 의결기관·집행기관 간 권한분리·배분 취지에 위반됨
- 구의원 부의조항 적법: 개정조례안 제1조가 자문의 주체를 동장으로 한정하지 않고, 심의사항도 주민 이해 관련 사항이므로, 당해 지역 구의원이 심의를 요구할 수 있도록 한 규정이 동장의 권한행사를 제약한다고 볼 수 없음
- 재의결 일부 위법 시 전부 효력 부인: 의결 일부에 대한 효력 배제는 전체 의결 내용을 변경하는 것으로 지방의회의 고유권한을 침해하고 의결내용을 당초 의도와 다르게 변질시킬 우려가 있음. 또한 법 제19조 제3항 및 시행령 제37조 제2항상 수정재의요구가 허용되지 않는 점에 비추어 재의결 전부의 효력을 부인하여야 함
- 심판대상의 범위: 소송에서 심판대상은 원고가 재의요구 시 이의사항으로 지적하여 재의결에서 심의 대상이 된 것에 국한됨. 조례안의 명칭 변경 부분은 재의요구 시 이의사항으로 지적된 바 없으므로 심판대상 아님
- 기관위임사무와 조례제정 범위: 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 자치사무와 단체위임사무에 한하고, 국가사무로서 단체장에게 위임된 기관위임사무는 조례제정 범위 밖임. 주택건설촉진법 제33조에 의한 사업계획승인은 건설부장관 소관 국가사무로서 단체장에게 위임된 기관위임사무이므로, 이를 규정한 입지심의회운영조례안은 위법함
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 위원 위·해촉 시 구의원 협의조항 (제3조 제2항, 제11조 제1항)
- 법리: 의원은 의회의 본회의·위원회 활동과 무관하게 개인 자격으로 집행기관의 사무집행에 간섭할 권한 없음
- 포섭: 해당 조항은 구의원 개인에게 하부집행기관인 동장의 인사사무(위원 위·해촉)에 협의의무를 부과하여 동장의 사무집행을 제약함. 이는 의회의 구성원으로서의 권능이 아닌 의원 개인의 자격에서 집행기관에 간섭하는 것으로, 의결기관·집행기관 간 권한분리·배분 취지에 위반됨
- 결론: 위법
쟁점 ② 구의원 부의조항 (제2조 제9호)
- 법리: 자문의 주체가 특정되지 않는 자문·심의위원회에서 구의원이 심의를 요구하는 것이 동장의 권한행사 제약인지 여부는 조례 목적과 심의사항의 성격에 따라 판단함
- 포섭: 개정조례안 제1조는 자문의 주체를 동장으로 한정하지 않고, 심의사항도 주로 주민의 이해 관련 사항이므로 구의원이 심의를 요구할 수 있도록 한 것이 하부집행기관인 동장의 권한행사를 제약한다고 볼 수 없음
- 결론: 위법하지 않음
쟁점 ③ 재의결 일부 위법 시 전부 효력 부인 여부
- 법리: 의결 일부 효력 배제는 전체 의결 내용 변경으로 지방의회 고유권한 침해, 당초 의도와 다른 내용 변질 우려. 수정재의요구 불허 규정 취지에도 부합
- 포섭: 자문위원회개정조례안 중 위원 위·해촉 협의조항(제3조 제2항, 제11조 제1항)은 위법하나 구의원 부의조항(제2조 제9호)은 위법하지 않음. 그럼에도 재의결 내용 일부만이 위법한 이상 재의결 전부의 효력을 부인하여야 함
- 결론: 재의결 전부 효력 없음
쟁점 ④ 입지심의회운영조례안의 기관위임사무 해당 여부
- 법리: 기관위임사무는 조례제정 범위 밖임
- 포섭: 주택건설촉진법 제33조에 의한 공동주택 사업계획승인은 건설부장관 권한의 국가사무로서, 시·도지사를 거쳐 원고(광주직할시 서구청장)에게 재위임된 기관위임사무임. 300세대 미만 규모라도 지방자치단체주민의 거주 관련이라는 이유만으로 자치사무로 해석하는 것은 법령해석의 한계를 벗어남
- 결론: 입지심의회운영조례안은 기관위임사무를 대상으로 하여 조례제정 범위 밖이므로 위법, 효력 없음
참조: 대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결
