2014추521 조례안재의결무효확인

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 행정자치부장관(주무부장관)이 시·군 및 자치구 의회의 조례안 재의결에 대하여 지방자치법 제172조 제4항·제6항에 따라 직접 제소하거나 제소를 지시할 권한이 있는지 여부 (원고적격·소의 적법성)

실체법적 쟁점

• 지방자치법 제172조 제4항·제6항의 '주무부장관이나 시·도지사'의 의미 — 시·군·자치구 의회의 재의결에 대한 제소 등 권한이 주무부장관에게도 귀속되는지, 아니면 시·도지사에게만 귀속되는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(강화군의회)는 2013. 12. 20. 「강화군 도서 주민 정주생활지원금 지원 조례안」을 의결하여 강화군수에게 이송함
• 강화군수는 인천광역시장의 재의요구 지시에 따라 피고에게 재의를 요구하였고, 피고는 2014. 2. 10. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함
• 원고(행정자치부장관)는 2014. 3. 7. 강화군수에게 재의결된 조례안에 대한 제소를 지시하였으나 강화군수가 이에 응하지 아니함
• 원고는 2014. 3. 21. 이 사건 소를 직접 제기함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제172조 제1항	지방의회 의결이 법령 위반 또는 공익 현저 침해 시 시·도에 대하여는 주무부장관이, 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사가 해당 지방자치단체장에게 재의를 요구하게 할 수 있음
지방자치법 제172조 제4항·제6항	재의요구에도 불구하고 지방의회가 전과 같이 재의결한 경우 법령 위반 판단 시 해당 지방자치단체장에게 제소 지시 또는 직접 제소 가능
지방자치법 제163조 제1항, 제167조 제1항	주무부장관과 시·도지사 지도·감독 권한 중복 시 1차로 시·도지사, 2차로 행정자치부장관 또는 주무부장관의 지도·감독을 받음을 명시
헌법 제107조 제2항	명령·규칙·처분의 헌법·법률 위반 여부에 관한 대법원의 최종 심사권 규정 — 구체적 규범통제 원칙
지방자치법 제22조	조례제정권은 법령의 범위 안에서만 행사 가능

판례요지

• 다수의견: 지방자치법 제172조 제4항·제6항에서 재의결에 대하여 제소 등 권한을 행사할 수 있는 '주무부장관이나 시·도지사'는 시·도에 대하여는 주무부장관을, 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사를 각각 의미함

  근거:

  • 재의결에 대한 제소 등 권한은 해당 의결에 관하여 지방자치단체장을 상대로 재의요구를 지시할 권한이 있는 기관에게만 귀속된다고 봄이 지방자치법 제172조의 체계에 부합함
  • 만약 주무부장관에게 시·군·자치구 의회의 재의결에 대한 제소 등 권한도 있다고 보면 주무부장관과 시·도지사의 제소 권한이 중복되는데, 지방자치법은 그 상호관계를 규율하는 규정을 두고 있지 아니함. 이는 지방자치법 제163조 제1항·제167조 제1항이 지도·감독 권한 중복 시 1차·2차 순위를 명시한 입법태도와 명백히 다름
  • 지방자치법은 1949년 제정 이래 장관이 시·군·자치구 의회 재의결에 대해 직접 통제·감독 권한을 행사하는 규정을 두고 있지 아니하였고, 1994. 3. 16. 개정 시 관련 규정이 신설되었으나 개정이유에 권한 확대에 관한 언급이 없어 통제 권한이 시·군·자치구까지 확장되었다고 보기 어려움
  • 지방자치법 제16조 제3항 ~ 제7항, 제170조 제2항, 제172조 제7항 등 관련 규정의 체계에 비추어 각 조항은 주무부장관은 시·도에 대하여, 시·도지사는 시·군·자치구에 대하여 각각 권한을 가지는 것을 전제로 함
  • 헌법 제107조 제2항에 따라 위법한 조례는 사후적으로도 법원의 심사 대상이 될 수 있으므로 주무부장관의 직접 제소 방식에 의한 사전 통제의 필요성이 크다고 보기 어려움

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4) 적용 및 결론

원고의 제소권한 존부

• 법리: 지방자치법 제172조 제4항·제6항의 제소 등 권한은 해당 지방의회 의결에 관하여 재의요구를 지시할 권한이 있는 기관에 귀속되고, 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사가 이에 해당함
• 포섭: 이 사건 피고는 강화군의회(시·군 및 자치구에 해당)이고, 이 사건 조례안 재의결에 대하여 강화군수에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있는 권한은 인천광역시장(시·도지사)에게 있음. 원고(행정자치부장관)는 시·도에 대한 제소 등 권한을 가질 뿐, 시·군·자치구 의회의 재의결에 대하여는 제소 지시 또는 직접 제소를 할 법률상 근거가 없음
• 결론: 이 사건 소는 법률상 근거가 없는 소로서 부적법하므로 각하함

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5) 소수의견

대법관 김창석, 대법관 권순일의 반대의견

• 요지: 주무부장관은 해당 지방자치단체가 시·도이든 시·군·자치구이든 관계없이 조례안 재의결에 대한 제소권을 가짐. 이 사건 소는 적법하므로 본안 판단을 하여야 함

• 근거:

  • 지방자치법 제172조 제4항의 문언상 제소권자를 '주무부장관 또는 시·도지사'로 병렬적으로 규정하고 있어 주무부장관에게도 시·군·자치구 의회 재의결에 대한 제소권이 있다고 보는 것이 문언에 충실한 해석임
  • 이 사건 법률조항의 취지는 국가가 지방자치행정의 합법성을 감독하고 국가법질서의 통일성을 유지하는 데 있으므로 주무부장관의 제소권을 부정할 이유가 없음
  • 다수의견처럼 시·군·자치구에 대하여는 시·도지사에게만 제소권이 있다고 해석하면, 시·도지사가 제소하지 아니할 경우 주무부장관은 위법한 상태를 용인할 수밖에 없고, 동일한 내용의 조례가 시·도지사의 제소 여부에 따라 효력을 달리하는 불균형이 발생할 우려가 있음
  • 이 사건과 같이 지방자치단체의 개인 등에 대한 기부·보조가 문제되는 경우(지방재정법 제17조 제1항 관련)에는 수혜 주민이 스스로 그 조례의 효력을 다투어 제소하는 예를 상정하기 어렵고, 당해 시·군·자치구 주민 이외 사람은 법률상 이익을 인정받기도 어려워 사후적·구체적 규범통제가 위법성 시정을 위한 적절한 수단이 되지 못할 수 있음
  • 위법한 조례가 일단 시행되면 그 효력 여부가 법원의 심사대상이 될 가능성이 크지 아니하므로, 이 사건 법률조항의 제소권 범위를 축소 해석할 것이 아님
  • 이 사건 법률조항은 위법한 조례의 사전 시정을 위한 제도적 장치로서 지방자치제도의 본질적 내용을 침해하지 아니함(헌법재판소 2009. 7. 30. 선고 2007헌바75 전원재판부 결정 참조)

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참조: 대법원 2016. 9. 22. 선고 2014추521 판결