2020추5169 조례안의결무효확인

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 이 사건 조례안이 지방세법 제111조 제3항(이하 '근거조항')의 요건('재해 등의 발생으로 불가피하다고 인정되는 경우')을 충족하는지 여부
• 감경 세율 적용 대상을 '시가표준액 9억 원 이하의 1가구 1개 주택을 소유한 개인'으로 한정한 것이 근거조항의 위임범위를 일탈하고 조세법률주의에 위배되는지 여부
• '1가구 1개 주택' 개념을 규칙에 재위임한 것이 포괄위임금지 원칙에 위배되는지 여부
• '개인', '재산세의 세율' 등 용어가 조세법률의 명확성 원칙에 위배되는지 여부
• 지방세특례제한법 제4조 소정의 절차·한계 준수 의무 존재 여부
• 감경 대상 한정으로 인한 조세평등주의 위반 여부

소송법적 쟁점

• 지방자치법 제172조 제7항에 따른 조례안 의결 효력 배제 소송의 적법성(본문에 별도 다툼 없이 진행됨)

---

2) 사실관계

• 피고(서울특별시 서초구의회)는 2020. 9. 25.「서울특별시 서초구 구세 조례 일부 개정 조례안」(이하 '이 사건 조례안')을 의결하고, 2020. 10. 5. 피고 보조참가인(서초구청장)에게 이송함
• 이 사건 조례안 제10조 제1항: 지방세법 제111조 제1항 제3호 (나)목에 해당하는 재산세 세율을 표준세율의 100분의 50으로 하되, 적용 대상은 '시가표준액 9억 원 이하의 1가구 1개 주택을 소유한 개인'으로 한정; 제2항은 1가구 1개 주택의 적용에 필요한 사항을 규칙에 위임
• 위임에 따른 규칙안 제13조: 1가구 1개 주택을 과세기준일 현재 세대별 주민등록표에 함께 기재된 가족으로 구성된 1가구가 국내에 1개 주택을 소유하는 경우로 정하고, 공동소유의 경우에도 1개 주택 소유로 간주
• 부칙 제2조: 세율 감경은 2020년도분 재산세에 한하도록 규정
• 이 사건 조례안은 코로나바이러스 감염증-19 확산으로 민간 경제활동이 위축된 상황에서 2020년 주택 공시가격 현실화에 따른 재산세 급증으로 인한 어려움을 해소하기 위해 제정된 사실 인정됨
• 원고(서울특별시장)는 2020. 10. 7. 서초구청장에게 재의요구를 지시하였으나 서초구청장이 이에 따르지 않고 2020. 10. 23. 조례를 공포함
• 원고는 지방자치법 제172조 제7항에 따라 이 사건 조례안 의결의 효력 배제를 구하는 소를 직접 제기함

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방세법 제111조 제1항 제3호 (나)목	별장 이외의 주택에 대한 재산세 표준세율을 과세표준 구간별 초과누진세율로 규정
지방세법 제111조 제3항 (근거조항)	지방자치단체의 장은 특별한 재정수요나 재해 등 발생으로 불가피한 경우 조례로 표준세율의 100분의 50 범위에서 해당 연도에 한하여 가감 가능
지방세법 제107조 제1항, 제108조 제3호	재산세 납세의무자는 주택 소유자, 납세지는 주택 소재지
지방세법 제3조, 지방세기본법 제4조·제9조 제1항·제2항	서울특별시 관할구역 내 구의 주택 재산세는 특별시세 및 구세로 각 50%씩 분할, 구는 구세 과세권만 보유
지방세특례제한법 제4조	서민생활 지원 등을 위한 3년 이내의 세율경감·세액감면 규정(근거조항과 목적·요건·효과 상이)
헌법 제11조 / 조세평등주의	합리적 이유 없는 납세의무자 차별 금지
지방자치법 제172조 제7항	지방자치단체장이 재의요구 지시를 이행하지 않은 경우 주무부장관 등의 직접 제소 근거

판례요지

• 근거조항 요건 충족 여부: 이 사건 조례안이 코로나19 확산이라는 재해 발생 상황에서 민간의 경제적 어려움 해소를 위해 제정된 이상, 그 과정에서 주택 공시가격 현실화에 따른 재산세 급증이라는 사정이 함께 고려되었더라도 근거조항의 요건을 갖추지 못하였다고 볼 수 없음

• 위임범위 일탈·조세법률주의 위배 여부: 과세표준 구간이나 누진 정도는 과세형평을 도모하기 위한 기술적·정책적 사항으로 납세의무에 관한 기본적·본질적 사항이 아님. 재해 등 발생 시 조례로 감경 세율의 적용 대상을 재해 피해자 등 일정 범위로 한정하는 것은 근거조항의 위임범위 내에서 허용됨. 그에 따라 새로운 과세표준 구간이 창설되고 누진 정도가 변경되는 결과는 근거조항이 예정하고 있거나 반사적 효과에 불과함

• 포괄위임금지 원칙 위배 여부: 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으면 충분하고, 예측가능성은 위임조항이 속한 법률의 전반적 체계와 취지·목적, 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 함(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등). 이는 조례가 법률로부터 위임받은 사항을 지방자치단체장의 규칙 등에 재위임하는 경우에도 적용됨(대법원 2015. 1. 15. 선고 2013두14238 판결 등). 이 사건 조례안의 취지 및 지방세법 시행령 제29조 제2항과의 대비로부터 규칙에서 공동소유를 1개 주택 소유로 간주하는 내용이 규정될 것임을 예측할 수 있으므로 포괄위임금지 원칙 위배 아님

• 명확성 원칙 위배 여부: '개인'은 '법인이 아닌 재산세 납세의무자' 이외의 개념을 상정하기 어려우므로 불명확하다 할 수 없음. 서초구는 구세에 대해서만 과세권을 가지고, 이 사건 조례안이 구세 조례의 일부 개정임을 고려하면 감경 대상이 구세의 표준세율임을 분명히 알 수 있음

• 지방세특례제한법 절차 준수 의무 여부: 지방세특례제한법 제4조 소정의 지방세 감면은 근거조항과 목적·요건·효과를 달리하므로, 근거조항에 따른 이 사건 조례안에 지방세특례제한법 제4조의 절차와 한계가 적용되지 않음

• 조세평등주의 위반 여부: 조세평등주의는 합리적인 이유 없이 특정 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것을 금지함(대법원 2013. 6. 27.자 2013아24 결정 등). 이 사건 조례안의 제정 목적, 서초구의 2020년 재산세 세입 규모, 주택 이외 부동산 소유자·법인 소유자에 대한 일률적 세율 감경 시 예상 감경세액 규모, 근거조항이 무분별한 재산세 감경을 방지하기 위해 요건을 엄격히 규정한 취지 등을 고려하면 차별에 합리적 이유가 있음

---

4) 적용 및 결론

가. 근거조항 요건 충족 여부

• 법리: 재해 등 발생 상황에서 조례로 재산세 표준세율을 가감하는 경우, 해당 재해가 요건을 충족하면 여러 사정이 함께 고려되었어도 요건 흠결로 볼 수 없음
• 포섭: 원고도 코로나19 확산이 '재해'에 해당한다는 점은 다투지 아니함. 이 사건 조례안은 코로나19 확산이라는 재해 발생 상황에서 민간의 경제적 어려움 해소를 위하여 제정되었고, 주택 공시가격 현실화로 인한 재산세 급증이 추가적으로 고려되었을 뿐임
• 결론: 근거조항 요건 충족, 이 부분 무효 주장 배척

나. 위임범위 일탈·조세법률주의 위배 여부

• 법리: 과세표준 구간·누진 정도는 기술적·정책적 사항으로 납세의무의 기본적·본질적 사항이 아님; 재해 발생 시 조례로 감경 대상을 일정 범위로 한정하는 것은 근거조항의 위임범위 내에서 허용됨
• 포섭: 이 사건 조례안이 적용 대상을 '시가표준액 9억 원 이하의 1가구 1개 주택을 소유한 개인'으로 한정하여 과세표준 5.4억 원 초과 구간이 창설되고 누진 정도가 변경되는 결과가 발생하였으나, 이는 근거조항이 조례로 감경 대상을 한정할 수 있도록 함으로써 생기는 반사적 효과이거나 근거조항이 예정하는 것임
• 결론: 위임범위 일탈 아님, 조세법률주의 위배 아님, 이 부분 무효 주장 배척

다. 포괄위임금지 원칙·명확성 원칙 위배 여부

• 법리: 위임 내용의 대강을 예측할 수 있으면 충분하고, 예측가능성은 관련 법령을 유기적·체계적으로 종합하여 판단; 조례의 규칙 재위임에도 동일 법리 적용
• 포섭 (포괄위임): 이 사건 조례안의 취지(세율 감경을 통한 재산세 부담 완화) 및 지방세법 시행령 제29조 제2항과의 구별(공동소유를 각자 소유로 보는 규정)로부터, 규칙에서는 공동소유를 1개 주택 소유로 간주하는 내용이 규정될 것임을 예측 가능
• 포섭 (명확성): '개인'은 '법인이 아닌 재산세 납세의무자'로 이해할 수 있어 불명확하지 않음; 서초구는 구세 과세권만 보유하고 이 사건 조례안이 구세 조례 개정임이 명백하므로 감경 대상이 구세임을 분명히 알 수 있음
• 결론: 포괄위임금지 원칙 및 명확성 원칙 위배 아님, 이 부분 무효 주장 배척

라. 지방세특례제한법 절차 준수 의무 여부

• 법리: 지방세특례제한법 제4조 소정의 지방세 감면과 근거조항은 목적·요건·효과가 상이한 별개의 제도
• 포섭: 이 사건 조례안은 근거조항(특별한 재정수요나 재해 등 발생 시 해당 연도 한정 가감)에 근거하므로 지방세특례제한법 제4조(3년 이내 서민생활 지원 등 목적의 세율경감)의 절차·한계와 무관함
• 결론: 지방세특례제한법 제4조 소정 절차 준수 의무 없음, 이 부분 무효 주장 배척

마. 조세평등주의 위반 여부

• 법리: 합리적 이유 없는 특정 납세의무자 불리한 차별 금지
• 포섭: 납세지는 주택 소재지이므로 서초구 내 주택 소유 납세의무자는 구민 여부와 무관하게 동등하게 적용됨(다른 구민과의 차별 없음). 주택 이외 부동산 소유자·법인 소유자와의 차별은 존재하나, 이 사건 조례안의 제정 목적, 예상 감경세액 규모, 무분별한 감경 방지를 위한 근거조항의 엄격한 요건 등을 종합하면 차별에 합리적 이유가 있음
• 결론: 조세평등주의 위반 아님, 이 부분 무효 주장 배척

최종 결론: 원고의 청구 이유 없어 기각; 소송비용은 보조참가로 인한 부분 포함하여 원고 부담

---

참조: 대법원 2022. 4. 14. 선고 2020추5169 판결