2018다288631 손해배상(기)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 미신고 옥외집회·시위에 대한 집시법 제20조 제1항 제2호의 해산명령 요건 충족 여부
• 경찰관 직무집행법 제6조에 따른 통행차단 조치의 적법성 여부
• 경찰관 개인의 손해배상책임 요건으로서 '중과실' 인정 여부
• 헌법상 청원권의 보호 범위 및 청원 방식·절차 선택권 포함 여부

소송법적 쟁점

• 원심의 사실인정이 자유심증주의 한계를 벗어났는지 여부

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2) 사실관계

• 원고들은 2015. 6. 30. 14:00경 서울 종로구 ○○동 주민센터 앞에서 '4월 16일의 약속 국민연대' 주최로 세월호 진상규명·선체인양·특별법 시행령 개정을 촉구하는 기자회견(이 사건 기자회견) 개최
• 기자회견 종료 직후인 14:32경부터 총 9개의 서명지 박스를 1개씩 들고 효자로를 따라 청와대 민원실까지 한 줄로 걸어가는 행진(이 사건 행진) 시도
• 원고들은 이 사건 기자회견 및 행진에 관하여 집시법상 사전신고를 하지 않음
• ○○동 주민센터에서 청와대(대통령 관저) 경계 지점 100m 이내까지의 거리는 불과 100m 이내로 도보 수분 이내에 도달 가능한 거리
• 피고들(경찰관)은 원고들에게 해산명령을 발령하고 통행차단 조치를 유지하였으며, 대표자 3인 이내에 대해서만 출입을 허용하겠다는 입장을 일방적으로 전달한 후 추가 대화를 진행하지 않음
• 원고들은 결국 서명지 전달을 취소하기에 이름
• 원심(서울중앙지방법원 2018. 10. 17. 선고 2017나63308 판결)은 해산명령·통행차단 조치가 위법하고 피고들에게 중과실이 있다고 보아 원고들에 대한 손해배상책임을 인정함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
집회 및 시위에 관한 법률 제20조 제1항 제2호	미신고 옥외집회·시위에 대한 해산명령 근거
집회 및 시위에 관한 법률 제11조 제3호	대통령 관저 경계 지점 100m 이내 집회·시위 절대적 금지
집회 및 시위에 관한 법률 제24조 제5호	해산명령 불응 시 형사처벌 근거
경찰관 직무집행법 제1조 제2항	경찰비례의 원칙(직권 남용 금지, 최소한도 행사) 명시
경찰관 직무집행법 제6조	범죄예방을 위한 경찰관의 경고 및 제지 권한(즉시강제)
국가배상법 제2조 제1항 본문 및 제2항	공무원 개인 배상책임은 고의 또는 중과실이 있는 경우에 한정
헌법 제26조 제1항	청원권 기본권 보장
청원법 제6조, 제7조	청원의 구체적 절차·방법(문서 제출, 3인 이하 대표자 등)

판례요지

• 미신고 집회·시위와 해산명령 요건: 신고는 행정관청에 정보를 제공하여 공공질서 유지에 협력하도록 하는 것에 불과하므로, 미신고만을 이유로 헌법 보호 범위 밖의 집회라고 단정할 수 없음. 집시법 제20조 제1항 제2호에 의한 해산명령은 해당 집회·시위로 인하여 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래된 경우에 한하여 가능함(대법원 2010도6388 전원합의체 판결 등 참조)

• 경찰관 직무집행법 제6조 제지 조치 요건: 해당 조항은 경찰행정상 즉시강제의 근거로서, 발동·행사 요건을 신중하고 엄격하게 해석하여야 함. 형사처벌 대상 행위가 눈앞에서 막 이루어지려 하고 당장 제지하지 않으면 인명·신체 위해 또는 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있으며, 직접 제지 외 다른 방법으로는 결과를 막을 수 없는 급박한 상태일 때에만 적법하게 제지 가능. 경찰비례의 원칙(경찰관 직무집행법 제1조 제2항)에 따라 공익 목적과 침해 수단 사이 합리적 비례관계 요구됨

• 공무원 개인의 중과실: 공무원 개인은 고의 또는 중과실이 있는 경우에만 손해배상책임을 지며 경과실만 있는 경우에는 면책됨(국가배상법 제2조). 중과실이란 통상 요구되는 정도의 상당한 주의를 하지 않더라도 약간의 주의를 하면 손쉽게 위법·유해한 결과를 예견할 수 있음에도 만연히 간과한 경우, 즉 거의 고의에 가까운 현저한 주의 결여 상태를 의미함. 해산명령·제지 조치의 적법성 판단은 각각의 구체적 상황을 기초로 하여야 하고 사후 순수 객관적 기준으로 판단할 것이 아니며, 이는 고의·중과실 판단 시에도 동일하게 적용됨

• 헌법상 청원권의 보호 범위: 청원권은 적법한 청원에 대하여 국가기관이 수리·심사·처리결과 통지를 요구할 수 있는 권리를 의미함. 청원의 구체적 내용은 입법형성에 따르며 폭넓은 재량이 인정됨. 청원법상 방법(문서, 3인 이하 대표자 등) 이외에 청원인이 개별적으로 선호하는 방식·절차에 따른 청원권 행사 보장을 요구하는 것은 청원권의 보호 범위에 포함되지 않음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 해산명령 및 통행차단 조치의 위법성

• 법리: 미신고 집회·시위도 헌법 보호 범위 내에 있고, 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 직접적이고 명백한 위험이 초래된 경우에 한하여 해산명령 가능
• 포섭: 원심이 인정한 바와 같이 이 사건 기자회견 및 행진으로 인하여 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래되었다고 보기 어려우므로, 미신고를 이유로 한 해산명령은 집시법 소정 요건을 충족하지 못함. 통행차단 조치 역시 경찰관 직무집행법 제6조 소정의 급박한 상태에 해당하지 않아 위법
• 결론: 해산명령 및 통행차단 조치가 위법하다는 원심 판단에 법리 오해 없음 → 이 부분 상고이유 기각

쟁점 2 — 피고들(경찰관 개인)의 중과실 인정 여부

• 법리: 공무원 개인 배상책임은 거의 고의에 가까운 현저한 주의 결여(중과실) 요건 충족 시에만 인정되며, 적법성 판단은 각각의 구체적 상황을 기초로 함
• 포섭: ① 이 사건 행진은 집시법 제11조 제3호의 절대적 금지장소(대통령 관저 100m 이내)와 도보 수분 이내의 근접한 거리에서 이루어졌고, 원고들이 행진을 지속적으로 시도하면서 금지장소 진입 행위가 눈앞에서 막 이루어지려는 상황이 객관적으로 인정될 수 있었음. ② 경찰관 직무집행법 제6조 요건 및 집시법 해산명령 요건 모두 추상적 개념으로 구성되어 있어 현장에서의 판단 재량이 불가피함. ③ 피고들은 기자회견 종료 전까지 진행을 방해하지 않았고, 대표자 선정 시 서명지 전달을 허용하겠다는 입장을 피력하였음. ④ 집시법 제11조 위반 옥외집회·시위에 대해서는 제20조 제1항 제1호에 따른 해산명령이 허용되는 점을 고려하면, 피고들이 자신의 조치가 법령 허용 범위를 초과한다는 점을 인식하지 못하였다고 볼 여지가 있고, 인식하지 못한 데에 고의에 가까울 정도로 현저한 주의 결여가 있었다고 단정하기 어려움. ⑤ 청원법상 청원방법 이외에 원고들이 요구하는 방식·절차에 응하여야 할 의무는 경찰관에게 없으므로, 이를 중과실의 근거로 삼을 수 없음
• 결론: 피고들에게 중과실이 있다고 본 원심 판단은 국가배상법상 중과실 및 헌법상 청원권 보호 범위에 관한 법리를 오해한 것으로 위법 → 원심판결 중 피고들에 대한 부분 파기·환송

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참조: 대법원 2021. 11. 11. 선고 2018다288631 판결