2017두33985 급수공사비 등 부과처분 취소청구의 소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 급수공사비 정액제를 조례로 도입하는 것이 수도법의 위임 범위를 벗어나거나 취지에 반하는지 여부
• 이 사건 고시 조항(401세대 이상 정액공사비 단가)이 비례의 원칙 및 조례 위임 취지에 반하여 위법·무효인지 여부
• 위법한 고시 조항을 적용한 급수공사비 부과처분의 효력

소송법적 쟁점

• 구체적 규범통제에서 심판대상의 범위(재판의 전제성이 인정되는 조항에 한정되는지, 이 사건 고시 전체를 위법으로 선언할 수 있는지)

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2) 사실관계

• 울산광역시 수도급수 조례(이하 '이 사건 조례') 제13조 제1항은 급수공사 신청인이 급수공사비를 부담하도록 정하고, 제12조는 급수공사비를 정액제로 하며 시장이 별도로 고시하도록 규정함
• 이 사건 조례의 위임에 따라 「정액제 급수공사비 변경 고시」(2012. 6. 7. 울산광역시 고시 제2012-127호, 이하 '이 사건 고시')가 제정됨. 공동주택에 대해 50세대 이하 228,000원부터 401세대 이상 210,000원까지 7단계로 구간별 세대당 정액공사비를 정함
• 원고(현대엔지니어링)는 이 사건 아파트 1,897세대에 급수시설 설치를 위해 피고에게 급수공사 신청
• 피고는 2015. 8. 11. 이 사건 고시 조항(401세대 이상 210,000원/세대)을 적용하여 급수공사비 398,370,000원(= 210,000원 × 1,897세대) 부과
• 피고가 실제 시행한 급수공사에 든 실제 비용은 공사도급액·관급자재대 합산 31,873,630원에 불과 → 부과금액이 실제 공사비의 약 12배
• 울산광역시장은 문제점 개선을 위해 현행 고시(2016. 12. 8. 울산광역시 고시 제2016-224호)를 제정하여 기준 세대수를 1,500세대로 상향 조정하고 수식 계산 방식을 도입함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
수도법 제70조	지방자치단체가 수도사업자인 경우 급수설비 공사비 부담을 조례로 정할 수 있음
수도법 제38조 제1항 단서	수도사업자가 원칙적으로 수도시설 설치비용 부담, 급수설비는 예외 허용
수도법 제2조 제6항	국가·지자체·수도사업자는 모든 국민에 대한 수돗물 보편적 공급에 기여해야 함
울산광역시 수도급수 조례 제12조 제1항	급수공사비는 자재비·시공비·도로굴착복구비 등 공사 관련 비용의 합계액으로 함
울산광역시 수도급수 조례 제12조 제3항	급수공사비는 정액제로 하며, 금액은 시장이 별도로 고시함
헌법 제107조 제2항 (구체적 규범통제)	법원은 명령·규칙·처분의 헌법·법률 위반 여부를 최종 심사함

판례요지

• 정액제 도입 자체의 적법성: 정액제를 채택하면 매번 공사비 산정 불필요, 지역 간 형평 도모, 수돗물 보편적 공급 취지 부합, 우연한 사정(배수관까지의 거리)에 의한 공사비 격차 방지 등의 효과가 있으므로, 이 사건 조례가 정액제를 도입한 것 자체는 법령 취지에 반하거나 위임 범위를 벗어난 것이 아님. 실제 공사비가 아닌 합리적 기준에 따른 정액공사비 부과 허용됨

• 정액공사비 고시의 한계: 정액제에서 실제 공사비와 편차 발생은 불가피하고 주민은 원칙적으로 감수해야 하나, 개별 산정요소를 정확하게 반영하여 편차가 지나치게 크지 않도록 해야 함(대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두19239 판결 참조). 개별 산정요소를 제대로 반영하지 않아 비용부담의 원칙을 중대하게 침해하는 고시는 조례의 위임 취지 및 비례의 원칙에 반하여 위법함

• 구체적 규범통제의 심판대상: '재판의 전제'란 ① 구체적 사건이 법원에 계속 중일 것, ② 해당 규정 조항이 소송사건의 재판에 적용될 것, ③ 위헌·위법 여부에 따라 담당 법원의 판단이 달라질 것을 의미함(대법원 2002. 9. 27.자 2002초기113 결정 참조). 해당 규정 전부가 불가분적으로 결합되어 일부를 무효로 하면 나머지 부분이 유지될 수 없는 특별한 사정이 없는 한, 심판대상은 재판의 전제성이 인정되는 조항에 한정됨

• 위법한 고시 조항을 적용한 처분의 효력: 위법·무효인 고시 조항을 적용한 부과처분은 부과금액이 실제 공사비에 근접하는 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 위법함. 단, 위법한 고시 조항이 무효라 하더라도 반드시 실제 공사비만 부과해야 하는 것은 아니고, 위법성이 제거된 현행 고시를 적용하여 다시 부과할 수 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 정액제 도입 자체의 적법성

• 법리: 조례로 급수공사비 정액제를 도입하는 것은 행정의 효율성, 지역 간 형평, 보편적 공급 취지에 부합하므로 법령 취지나 위임 범위를 벗어나지 않음
• 포섭: 이 사건 조례 제12조 제3항은 수도법 제70조·제38조의 위임에 따라 정액제를 도입한 것으로, 그 자체는 위법하지 않음
• 결론: 정액제 도입 자체는 적법

쟁점 ② 이 사건 고시 조항의 위법 여부

• 법리: 정액공사비는 개별 산정요소를 정확히 반영하여 편차가 지나치게 크지 않도록 해야 하고, 이를 위반하면 비례의 원칙 및 조례 위임 취지에 반하여 위법함
• 포섭: 이 사건 고시 조항은 401세대 이상 모든 공동주택에 동일한 단가(210,000원/세대)를 적용함. 세대수 상한이 지나치게 낮아 최근 신축 공동주택의 규모(수천 세대)를 전혀 반영하지 못하고, 그 결과 1,897세대인 원고의 경우 부과금액이 실제 공사비의 약 12배에 달함. 편차가 지나치게 큼. 울산광역시장도 이를 인정하여 현행 고시로 기준을 1,500세대로 상향 조정함
• 결론: 이 사건 고시 조항은 조례 위임 취지 및 비례의 원칙에 반하여 위법·무효

쟁점 ③ 구체적 규범통제의 심판대상 범위

• 법리: 구체적 규범통제의 심판대상은 재판의 전제성이 인정되는 조항에 한정됨
• 포섭: 이 사건에서 재판의 전제가 되는 것은 원고에게 직접 적용된 '401세대 이상' 단가 조항인 이 사건 고시 조항임. 이 사건 고시 전부가 불가분적으로 결합되어 있다는 특별한 사정이 없음. 원심이 이 사건 고시 전체를 위법으로 선언한 것은 적절하지 않음
• 결론: 심판대상은 이 사건 고시 조항에 한정되어야 하나, 이 사건 고시 조항을 적용한 부과처분 자체를 위법으로 본 원심 판단의 결론은 정당함

쟁점 ④ 이 사건 급수공사비 부과처분의 효력

• 법리: 위법·무효인 고시 조항을 적용한 처분은 부과금액이 실제 공사비에 근접하는 특별한 사정 없는 한 위법함
• 포섭: 부과금액(398,370,000원)이 실제 공사비(31,873,630원)의 약 12배에 달하여 실제 공사비에 근접한다는 특별한 사정이 없음
• 결론: 이 사건 급수공사비 부과처분은 비례의 원칙에 반하여 위법. 피고 상고 기각

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참조: 대법원 2019. 6. 13. 선고 2017두33985 판결