98두2768 도시계획결정취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도시계획결정이 재량권 남용·일탈로 위법한지 여부
• 도시계획안 공람공고 절차의 하자로 도시계획결정이 위법한지 여부

소송법적 쟁점

• 행정소송에서 법원의 직권에 의한 석명권 행사가 변론주의 원칙에 위배되는지 여부
• 원고가 주장하지 아니한 위법사유(기초조사 흠결)를 법원이 직권으로 조사·판단할 수 있는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(군산시장)는 원고 소유 토지를 관통하는 소로 3류 194번 도로 설치 등을 내용으로 하는 도시계획결정을 함
• 피고는 도시계획안 입안 과정에서 두 차례 일간신문에 공고를 하였으나, 도로 관련 기재는 중로·소로 전체 노선 수·연장·면적만을 합계로 표시하는 데 그침
• 개별 도로(이 사건 도로 포함)의 신설·변경 여부, 위치, 면적 등 최소한의 기본적 사항을 공고에 명시하지 아니함
• 피고는 읍·면·동사무소 게시판 게시 및 일부 가구 배부 등의 조치를 취하였으나, 이 사건 공고의 하자를 치유하기에는 부족함
• 원심(광주고법)은 ① 기초조사 흠결, ② 재량권 남용, ③ 공람공고 절차 하자를 이유로 도시계획결정을 위법으로 판단함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
도시계획법 제16조의2 제2항	도시계획 입안 시 계획안 공고·공람 의무 규정
도시계획법시행령 제14조의2 제6항~제8항	공고·공람 절차의 구체적 방법 규정
도시계획시설기준에관한규칙 제10조 제1호 단서	도로 배치간격은 지형조건·토지이용계획 등을 감안하여 달리할 수 있음

판례요지

• 석명권 행사의 한계: 행정소송도 변론주의를 기본 구조로 하므로, 행정처분의 취소를 구하는 자는 직권조사사항 외의 위법사유에 해당하는 구체적 사실을 먼저 주장하여야 함. 법원의 석명권 행사는 주장의 모순·불완전·불명료한 부분을 지적하여 보충·정정할 기회를 주는 것에 그쳐야 하고, 당사자가 주장하지 않은 법률효과에 관한 요건사실이나 공격방어방법을 시사하여 제출을 권유하는 행위는 변론주의 원칙에 위배되고 석명권 행사의 한계를 일탈한 것임

• 행정계획의 재량권 남용 판단 기준: 행정계획은 관계 법령에 추상적 목표와 절차만 규정되어 있어 행정주체에게 비교적 광범위한 형성의 자유가 인정됨. 다만 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나, 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나, 이익형량이 정당성·객관성을 결여한 경우에는 재량권 일탈·남용으로 위법함. 원심이 든 사정들(도로배치기준 불부합, 교통혼란 우려 등)은 공·사익 간 적정한 형량요소에 해당하거나 전문적 조사에 근거한 것으로 볼 수 없어, 이를 근거로 재량권 남용을 인정한 원심 판단은 법리를 오해한 것임

• 공람공고 절차 하자: 도시계획안 공고·공람 제도는 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하고 국민의 의사를 입안 과정에 반영하기 위한 것으로, 이 절차에 하자가 있는 도시계획결정은 위법함. 개별 도로의 신설·변경 여부, 위치, 면적 등 최소한의 기본적 사항을 밝히지 않고 전체적 합계만 표시한 공고는 절차상 하자에 해당하며, 읍·면·동사무소 게시판 게시 및 일부 가구 배부만으로는 공고와 동등한 주민 도달 효과가 없어 하자가 치유될 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 석명권 행사의 한계 위배

• 법리: 행정소송도 변론주의가 기본 구조이므로, 법원은 당사자가 주장하지 않은 위법사유의 요건사실을 시사·권유할 수 없음
• 포섭: 원고는 원심 변론에서 기초조사 흠결에 관한 아무런 주장을 하지 아니하였음. 그럼에도 원심은 직권으로 피고에게 기초조사 관련 자료 제출을 명하고, 제출이 없다는 이유로 기초조사 흠결을 위법 사유로 판단함. 이는 원고가 주장하지 않은 위법사유에 관해 석명을 구한 후 판단한 것에 해당함
• 결론: 원심의 해당 조치는 변론주의 원칙에 위배되고 석명권 행사의 한계를 일탈한 것으로 위법함. 다만 이 위법은 판결 결론에 영향이 없음(후술)

쟁점 ② 재량권 남용 여부

• 법리: 행정계획의 재량권 남용은 이익형량 자체의 부재, 형량 고려사항 누락, 정당성·객관성 결여 시 인정됨
• 포섭: 원심이 재량권 남용 근거로 든 사정들(도시계획시설기준에관한규칙상 도로배치기준 불부합, 교통혼란 우려, 대체도로 개설 가능성 등)은 위 규칙 제10조 제1호 단서상 배치간격을 달리할 수 있어 위반이라 단정할 수 없고, 나머지 사정도 공·사익 간 적정한 형량요소에 해당하거나 전문적 조사에 근거한 것으로 볼 수 없음
• 결론: 이를 근거로 재량권 남용을 인정한 원심 판단은 법리 오해의 위법이 있음. 다만 이 위법도 판결 결론에 영향이 없음

쟁점 ③ 공람공고 절차 하자

• 법리: 도시계획 입안 시 공고·공람 절차에 하자가 있으면 해당 도시계획결정은 위법하고, 대체 방법에 의한 사후 조치로는 하자가 치유되지 않음
• 포섭: 이 사건 공고는 도로 현황을 전체 노선 수·연장·면적 합계만으로 표시하였고, 이 사건 도로를 포함한 개별 도로의 신설·변경 여부, 위치, 면적 등 최소한의 기본적 사항을 밝히지 아니함. 이후 읍·면·동사무소 게시판 게시 및 일부 가구 배부는 공고와 마찬가지로 주민들에게 도달될 수 있는 것이 아니어서 하자 치유 불가
• 결론: 이 사건 도시계획결정은 공람공고 절차상 하자로 위법함. 위 쟁점 ①·②에서의 원심 위법은 결론에 영향이 없으므로, 상고 이유 모두 이유 없음

최종 결론: 상고 기각, 상고비용 피고 부담

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참조: 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결