87누388 도시계획시설변경결정취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도시계획변경결정 시 조사·측량절차 위배 여부가 행정처분의 위법사유가 되는지

소송법적 쟁점

• 원심이 조사·측량 절차 위반 여부에 관하여 충분한 심리를 하였는지 (심리미진)
• 공람공고절차의 하자가 있더라도 재량권 범위 내이고 결과 변경 가능성이 없으면 위법하지 않다는 원심 법리의 당부

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2) 사실관계

• 김포군수가 김포읍 준공업지역 내 신설도로 계획을 포함한 도시계획변경결정신청을 함
• 신청 과정에서 군 소속 공무원 이일우는 현장답사를 통해 지형·시설물 위치 등을 고려한 2개의 도로망 계획안을 마련하였으나, 교통량·인구증가율 등에 관한 기초자료조사는 실시하지 않음
• 일부 조사는 용역회사에 의뢰하였으나, 용역회사가 위 기초자료조사를 실시하였는지 여부는 원심에서 심리되지 않음
• 이 사건 신설도로계획은 도시계획위원회의 심의·의결 후 보완지시에 따라 신청된 것
• 도시계획변경안 공고 시 변경내용을 "단위시설(도로, 공원, 시설녹지) 일부변경 및 신설"이라고만 표시하여, 공고 내용만으로는 어떤 도시계획시설이 변경·신설되는지 알 수 없었음
• 원심은 조사·측량 절차 하자 및 공람공고 절차 하자 모두 행정처분을 위법하게 하지 않는다고 판단하여 원고 청구 기각

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
도시계획법 제11조 제1항	시장·군수는 관할구역 내 도시계획 입안 권한 보유
도시계획법 제15조 제1항	도시계획 입안을 위해 인구·산업·토지이용상황 등 조사·측량 가능
도시계획법 제16조의2 제2항	도시계획 입안 시 주민의견 청취 의무 (국방상 기밀·경미한 사항 제외)
도시계획법시행령 제11조 제1항·제2항	도시계획 입안·변경 시 관련 사항을 구체적으로 조사·측량하여 신청서에 첨부 의무
도시계획법시행령 제14조의2 제6항·제7항·제8항	도시계획안 내용을 일간신문에 1회 이상 공고하고 14일간 공람; 의견서 제출 허용; 결정신청 시 주민의견요지 첨부 의무
도시계획법시행규칙 제4조 제2항	변경결정 신청 시 당해 변경결정에 관련되는 사항에 한하여 조사·측량

판례요지

• 절차 규정의 취지: 도시계획 입안 절차에 관한 위 규정들은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하고 국민의 권리·자유에 대한 부당한 침해를 방지하며, 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 입안 과정에 반영시키는 데 있음. 따라서 위와 같은 절차에 하자가 있는 행정처분은 위법함

• 조사·측량 절차 관련: 원심이 용역회사에 조사를 의뢰하였다는 사실 및 도시계획위원회의 보완지시가 있었다는 사정만으로 조사·측량 절차 하자가 없다고 판단한 것은 ① 용역회사가 실제로 기초자료조사를 하였는지에 대한 심리를 다하지 않은 심리미진의 위법, ② 도시계획위원회의 보완지시가 있었다 하더라도 조사·측량 절차를 생략할 수 없음에도 이를 달리 본 법리오해의 위법이 있음

• 공람공고 절차 관련: 공람공고절차를 위배한 도시계획변경결정신청은 위법함. 행정처분에 법률이 보장한 절차의 흠결이라는 위법사유가 존재하는 이상, 그 내용이 재량권 범위 내이고 변경될 가능성이 없다 하더라도 그 행정처분은 위법함

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4) 적용 및 결론

① 조사·측량 절차 위반 여부

• 법리: 도시계획변경결정 신청 시에는 당해 변경결정에 관련되는 사항을 구체적으로 조사·측량하여 신청서에 첨부하여야 함(도시계획법 제15조 제1항, 시행령 제11조 제2항, 시행규칙 제4조 제2항)
• 포섭: 원심은 김포군수가 교통량·인구증가율 등 기초자료조사를 하지 않았음을 인정하면서도, 용역회사에 의뢰한 사실과 도시계획위원회의 보완지시만으로 절차 하자가 없다고 판단하였으나 — ① 용역회사가 실제로 기초자료조사를 수행하였는지에 대한 심리가 이루어지지 않았고, ② 도시계획위원회 보완지시는 법령상 조사·측량 절차 생략의 근거가 될 수 없음
• 결론: 원심은 심리미진 및 법리오해의 위법을 범하였음

② 공람공고 절차 위반 여부

• 법리: 법률이 보장한 절차의 흠결이 있는 경우, 처분 내용이 재량권 범위 내이고 변경될 가능성이 없더라도 행정처분은 위법함
• 포섭: 원심은 공고 내용이 "단위시설 일부변경 및 신설"에 그쳐 신설 도로계획부분에 대한 공람공고절차에 하자가 있음을 스스로 인정하면서도, 이전 공고와 일체를 이루므로 전체적으로 경미한 하자에 불과하고, 나아가 재량권 남용·일탈에 이르지 않고 결과 변경 가능성도 없으면 위법하지 않다고 판단하였음. 그러나 도시계획법 제16조의2 제2항 및 시행령 제14조의2 제6항·제7항·제8항이 명시적으로 보장한 공람공고 절차가 위배된 이상, 처분 내용의 재량권 범위 여부·결과 변경 가능성은 절차 위법 판단에 영향을 미치지 않음
• 결론: 원심의 위 판단은 도시계획변경결정 절차에 관한 법리를 오해한 위법이 있음

최종 결론: 원심판결 파기, 서울고등법원에 환송

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참조: 대법원 1988. 5. 24. 선고 87누388 판결