[표준] 465. 서울특별시 토지의형질변경등행위허가사무취급요령의 법적 성질: 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결

94누9368 토지형질변경허가신청불허가처분취소

실체법적 쟁점

소송법적 쟁점

원고(엄지건설주식회사)는 토지형질변경허가를 신청하였으나, 피고(종로구청장)가 이를 반려하는 처분을 함
이 사건 토지들의 도시계획상 용도지역은 주거전용지역임
피고의 반려처분 근거: 서울특별시 예규 제5조 제4호("지형여건 등에 비추어 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경, 풍치, 미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 토지"에 대하여는 토지형질변경허가를 할 수 없다는 규정)
피고는 원심에서 위 예규 외에도 건설부령 제4조 제1항 제3호, 같은 조 제4항, 제20조 규정에 의하여도 반려처분이 적법하다는 주장을 추가로 제기함

적용법령

조문	요지
도시계획법 제4조 제1항 제1호	도시계획구역 안에서 토지의 형질변경행위 등은 시장·군수의 허가 없이 행할 수 없음
도시계획법시행령 제5조의2	당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 건설부령이 정하는 기준에 적합하지 않은 경우에 한하여 불허가 가능
토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(건설부령 517호) 제4조 제1항 제1호	녹지지역으로서 당해 사업 시행으로 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역은 허가금지 대상지임
서울특별시 토지의형질변경등행위허가사무취급요령(예규 제563호) 제5조 제4호	지형여건 등에 비추어 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 토지에 대해 허가 불가로 규정(내부 사무처리준칙)

판례요지

서울특별시 예규의 법적 성질: 위 예규는 그 내용이나 성질에 비추어 법규로서의 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하므로, 이에 따른 처분이라 하여 당연히 적법한 처분이 될 수 없고, 처분의 적법 여부는 관련법규의 규정과 취지에 따라 별도로 판단되어야 함
불허가 요건: 도시계획법시행령 제5조의2에 따르면, 추상적으로 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다는 것만으로는 부족하고, 구체적으로 건설부령인 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙이 정하는 기준에 적합하지 아니한 경우에 한하여 불허가 대상이 됨
처분사유 추가·변경의 한계: 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않음(실질적 법치주의와 처분 상대방인 국민에 대한 신뢰보호의 견지)

쟁점 ① 서울특별시 예규에 의한 반려처분의 적법 여부

법리: 행정청 내부의 사무처리준칙은 법규로서의 효력이 없고, 불허가는 건설부령이 정하는 구체적 기준에 적합하지 아니한 경우에 한함
포섭: 서울특별시 예규 제5조 제4호는 건설부령 제4조 제1항 제1호가 규정한 "녹지지역으로서"라는 요건을 "지형여건 등에 비추어"로 변경하여 허가제한 범위를 상위법규보다 부당히 확장한 것임. 또한 이 사건 토지들의 도시계획상 용도지역은 주거전용지역으로서, 건설부령 제4조 제1항 제1호 소정의 허가금지 대상지(녹지지역)에도 해당하지 않음
결론: 위 반려처분은 건설부령을 위반하여 원고의 토지 용도에 따른 사용을 부당히 제한한 것으로서 위법함. 원심 판단 정당하고 법리오해 없음

쟁점 ② 피고의 처분사유 추가 주장 허용 여부

법리: 처분청은 당초 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 처분사유 추가·변경이 허용됨
포섭: 피고가 추가로 주장한 건설부령 제4조 제1항 제3호, 같은 조 제4항, 제20조에 기한 사유들은 당초 반려처분 사유(서울특별시 예규 제5조 제4호)와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정되지 않는 별개의 사유임
결론: 원심이 위 추가 주장사유들에 대하여 별도로 판단하지 않은 조처는 정당하고, 항고소송에서의 심리범위에 관한 법리오해 없음

참조: 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결