94누9368 토지형질변경허가신청불허가처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 서울특별시 예규가 상위 건설부령보다 허가제한 범위를 확장하여 규정한 것이 적법한지 여부
- 이 사건 반려처분이 건설부령 소정의 허가금지 대상에 해당하지 않는 토지에 대해 이루어진 것으로서 위법한지 여부
소송법적 쟁점
- 항고소송에서 처분청이 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 사실을 새로운 처분사유로 추가·변경할 수 있는지 여부
2) 사실관계
- 원고(엄지건설주식회사)는 토지형질변경허가를 신청하였으나, 피고(종로구청장)가 이를 반려하는 처분을 함
- 이 사건 토지들의 도시계획상 용도지역은 주거전용지역임
- 피고의 반려처분 근거: 서울특별시 예규 제5조 제4호("지형여건 등에 비추어 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경, 풍치, 미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 토지"에 대하여는 토지형질변경허가를 할 수 없다는 규정)
- 피고는 원심에서 위 예규 외에도 건설부령 제4조 제1항 제3호, 같은 조 제4항, 제20조 규정에 의하여도 반려처분이 적법하다는 주장을 추가로 제기함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 도시계획법 제4조 제1항 제1호 | 도시계획구역 안에서 토지의 형질변경행위 등은 시장·군수의 허가 없이 행할 수 없음 |
| 도시계획법시행령 제5조의2 | 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는 것으로서 건설부령이 정하는 기준에 적합하지 않은 경우에 한하여 불허가 가능 |
| 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙(건설부령 517호) 제4조 제1항 제1호 | 녹지지역으로서 당해 사업 시행으로 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역은 허가금지 대상지임 |
| 서울특별시 토지의형질변경등행위허가사무취급요령(예규 제563호) 제5조 제4호 | 지형여건 등에 비추어 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 토지에 대해 허가 불가로 규정(내부 사무처리준칙) |
판례요지
- 서울특별시 예규의 법적 성질: 위 예규는 그 내용이나 성질에 비추어 법규로서의 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하므로, 이에 따른 처분이라 하여 당연히 적법한 처분이 될 수 없고, 처분의 적법 여부는 관련법규의 규정과 취지에 따라 별도로 판단되어야 함
- 불허가 요건: 도시계획법시행령 제5조의2에 따르면, 추상적으로 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다는 것만으로는 부족하고, 구체적으로 건설부령인 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙이 정하는 기준에 적합하지 아니한 경우에 한하여 불허가 대상이 됨
- 처분사유 추가·변경의 한계: 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않음(실질적 법치주의와 처분 상대방인 국민에 대한 신뢰보호의 견지)
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 서울특별시 예규에 의한 반려처분의 적법 여부
- 법리: 행정청 내부의 사무처리준칙은 법규로서의 효력이 없고, 불허가는 건설부령이 정하는 구체적 기준에 적합하지 아니한 경우에 한함
- 포섭: 서울특별시 예규 제5조 제4호는 건설부령 제4조 제1항 제1호가 규정한 "녹지지역으로서"라는 요건을 "지형여건 등에 비추어"로 변경하여 허가제한 범위를 상위법규보다 부당히 확장한 것임. 또한 이 사건 토지들의 도시계획상 용도지역은 주거전용지역으로서, 건설부령 제4조 제1항 제1호 소정의 허가금지 대상지(녹지지역)에도 해당하지 않음
- 결론: 위 반려처분은 건설부령을 위반하여 원고의 토지 용도에 따른 사용을 부당히 제한한 것으로서 위법함. 원심 판단 정당하고 법리오해 없음
쟁점 ② 피고의 처분사유 추가 주장 허용 여부
- 법리: 처분청은 당초 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 처분사유 추가·변경이 허용됨
- 포섭: 피고가 추가로 주장한 건설부령 제4조 제1항 제3호, 같은 조 제4항, 제20조에 기한 사유들은 당초 반려처분 사유(서울특별시 예규 제5조 제4호)와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정되지 않는 별개의 사유임
- 결론: 원심이 위 추가 주장사유들에 대하여 별도로 판단하지 않은 조처는 정당하고, 항고소송에서의 심리범위에 관한 법리오해 없음
참조: 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결
