2009두1051 토지수용재결처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 사업시행자가 사업인정 후 해당 공익사업을 수행할 의사·능력을 상실한 경우 수용재결 신청이 수용권 남용에 해당하는지 여부
- 사업인정의 요건으로서 사업시행자의 사업수행 의사·능력 구비 여부
- 헌법 제23조 재산권 보장 규정과 공용수용의 허용 한계
소송법적 쟁점
- 원심이 수용권 남용 여부에 관하여 심리를 다하였는지 여부 (심리미진)
2) 사실관계
- 창원시장이 1995. 11.경 창원시 ○○동 산 65 일원 12,609㎡에 민간자본 유치를 통한 도시공원 내 체육시설(골프연습장) 조성사업을 추진하고, 소외 1을 사업시행자로 지정하면서 타인 소유 토지는 매입하거나 사용승낙을 받을 것을 조건으로 부가함
- 소외 1은 원고(학교법인) 소유 토지 6필지에 관하여 임대차계약·사용승낙서를 받았으나, 보증금·차임을 전혀 지급하지 않은 채 수용재결에 이르기까지 일방적으로 점유·사용함
- 1999. 1.경 해당 사업지역이 창원국가산업단지 내에 위치하여 경상남도지사 승인이 필요하다는 점이 밝혀져 사업시행자 지정 취소됨
- 경상남도지사는 1999. 5. 6. 산업단지 개발계획에 동일 내용의 체육시설 설치를 추가하고, 1999. 6. 11. 소외 1을 재지정하며 실시계획 승인 — 이번에는 타인 토지 매입·사용승낙 조건 미부가
- 원고가 2001년경 소외 1을 상대로 토지 인도·건물 철거·부당이득 반환 소송을 제기하여 승소판결 확정되었으나, 소외 1은 이행하지 않고 골프연습장 건물 건축을 강행함
- 소외 1은 2004. 11. 26. 피고(중앙토지수용위원회)에 수용재결 신청, 2005. 3. 22. 이 사건 수용재결을 받음
- 소외 1 및 그가 대표이사이던 소외 2 주식회사 소유 토지들은 2004. 7. 7.부터 담보권 실행을 위한 경매절차가 개시되어 각각 보조참가인·소외 3에게 매각됨; 골프연습장 건물도 강제경매로 보조참가인 대표이사에게 매각됨
- 수용보상금 등 제반 비용은 보조참가인이 조달하였고, 이 사건 토지의 소외 1 명의 소유권이전등기 직후 보조참가인 명의 소유권이전청구권 가등기가 마쳐진 후 본등기로 전환됨
- 현재 이 사건 골프연습장은 일부 철거된 채 영업 불가 상태
- 이 사건 토지는 학교법인 원고의 기본재산으로서 주변에 원고 운영 학교들이 소재하여 교육목적 사용 가능성이 있음
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 헌법 제23조 | 재산권 보장 원칙; 공공필요에 의한 수용·사용·제한은 법률로, 정당한 보상 지급 필요 |
| 산업입지 및 개발에 관한 법률 부칙(1993. 8. 5. 법률 제4574호) 제3조 제2항 | 수용·사용 토지 등의 세목 고시를 구 토지수용법상 사업인정 및 고시로 의제 |
| 구 토지수용법(법률 제6656호 부칙 제2조로 폐지) | 사업인정, 수용재결 관련 규정 |
판례요지
- 공용수용의 헌법적 한계: 헌법 제23조의 근본취지는 사유재산제도 보장을 기조로 재산권의 자유로운 이용·수익·처분을 보장하면서, 공공필요에 의한 수용은 헌법이 규정하는 요건을 갖춘 경우에만 예외적으로 허용함. 공권력적·강제적 재산권 박탈인 공용수용은 불가피한 최소한에 그쳐야 함
- 사업인정의 요건: 사업인정은 공익사업의 시행자에게 수용권을 설정하여 주는 형성행위이므로, 사업인정기관은 ① 사업의 공익성 여부 및 ② 관련자들의 이익을 공익과 사익 사이, 공익 상호간, 사익 상호간에 정당하게 비교·교량하여야 하며 비례의 원칙에 적합하게 하여야 함(대법원 95누4889, 2004두14670 판결 참조). ③ 나아가 사업시행자에게 해당 공익사업을 수행할 의사와 능력이 있어야 한다는 것도 사업인정의 한 요건임
- 수용권 남용: 사업시행자가 사업인정을 받은 후 ① 사업의 공익성을 상실하거나, ② 관련자들의 이익이 현저히 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우, 또는 ③ 사업시행자가 해당 공익사업을 수행할 의사나 능력을 상실하였음에도 여전히 사업인정에 기하여 수용권을 행사하는 것은 수용권의 공익 목적에 반하는 수용권의 남용에 해당하여 허용되지 않음
- 원심의 위법: 원심이 소외 1의 사업수행능력 상실 여부에 관하여 심리를 다하지 않은 채, 일부 토지가 경매로 매각되었다 하더라도 사업 실현이 불가능한 상황에 있었다고 볼 수 없다고 속단하여 수용권 남용을 부정한 것은 수용권 남용에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있음
4) 적용 및 결론
사업시행자의 사업수행능력 상실과 수용권 남용 해당 여부
- 법리: 사업시행자에게 공익사업을 수행할 의사·능력이 있어야 사업인정 요건을 충족하며, 사업인정 후 그 능력을 상실한 채 수용권을 행사하면 수용권 남용으로 허용되지 않음
- 포섭: 소외 1은 사업인정 이후 사업시행지역 내외 소유 토지들에 대한 담보권 실행 경매가 개시되어 보조참가인 등에게 매각됨; 골프연습장 건물도 강제경매로 제3자에게 귀속됨; 수용 보상금조차 보조참가인으로부터 조달하였고 토지 취득 직후 보조참가인 명의의 가등기·본등기가 마쳐짐; 현재 골프연습장은 일부 철거 후 영업 불가 상태임. 이에 비추어 소외 1은 이 사건 수용재결 당시 이미 이 사건 사업을 수행할 능력을 상실한 상태에 있었다고 볼 여지가 있고, 이러한 상태에서 수용재결을 신청·취득한 것은 수용권의 남용에 해당한다고 볼 여지가 있음
- 결론: 원심이 심리를 다하지 않고 수용권 남용을 부정한 것은 법리오해·심리미진의 위법이 있으므로, 원심판결 파기 후 부산고등법원에 환송
참조: 대법원 2011. 1. 27. 선고 2009두1051 판결
