97누6889 환지계획등무효확인및취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 환지계획이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하는지 여부
• 공람절차를 거친 후 환지계획을 수정하는 경우 다시 공람절차를 거쳐야 하는지 여부
• 공람절차 없는 수정 환지계획에 따른 환지예정지 지정처분의 효력(당연무효 여부)
• 이 사건 환지처분(1996. 4. 4.)이 구 토지구획정리사업법상 환지처분으로 성립하였는지 여부
• 행정입법(조례)에 대한 항고소송 허용 여부

소송법적 쟁점

• 행정처분에 대한 무효확인청구와 취소청구의 병합 형태(주위적·예비적 병합만 허용되는지)
• 환지처분 공고 후 환지예정지 지정처분에 대한 소의 이익 존부
• 후행 환지처분(1996. 9. 20.) 공고가 유효한 경우 선행 환지처분에 대한 무효확인·취소청구의 소의 이익 존부

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2) 사실관계

• 피고(예산군수)는 토지구획정리사업 실시를 위해 환지계획안을 작성한 후 1991. 9. 27.부터 같은 해 10. 10.까지 일반에 공람시킴
• 공람 과정에서 이의를 제기한 일부 토지소유자의 의견서 및 피고 자신의 수정반영 의견서를 첨부하여 충청남도지사에 인가신청함
• 충청남도지사는 1991. 12. 7. 피고의 일부 의견에 따라 환지계획안을 수정하되 그 외는 원래의 계획안에 따라 처리하라는 처리의견을 붙여 인가함
• 피고는 인가 후 당초 환지계획안을 일부 수정하였고, 이로 인해 원고 소유 토지에 대한 환지 위치가 공람 당시보다 약 10m 이동됨
• 피고는 1991. 12. 21. 수정된 환지예정지 지정조서에 의하여 원고에 대한 환지예정지 지정처분을 함
• 공사 미완료 상태에서 1996. 4. 4. '예산산성지구토지구획정리사업 환지계획 및 환지처분' 공람공고를 하고, 같은 해 5. 20. 원고에게 '토지구획정리 환지확정서 지정조서'를 서면으로 송부·통지함
• 그 후 같은 해 9. 6. 공사완료공고, 공람절차를 거쳐 같은 해 9. 20. 환지확정공고 및 토지소유자들에게 환지확정처분 통지를 함
• 원고는 환지계획·환지예정지 지정처분·환지처분·이 사건 조례에 대한 무효확인 및 취소청구를 제기함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 토지구획정리사업법 제33조, 제47조	환지계획 인가신청 전 관계 서류 공람 및 이해관계인 의견 제출 기회 부여 의무
구 토지구획정리사업법 제57조, 제62조	환지예정지 지정 및 환지처분에 의한 토지소유자 권리의무 변동
구 토지구획정리사업법 제61조 제5항	환지처분은 환지계획 사항을 토지소유자에게 통지하고 공고하는 방법으로 함
구 토지구획정리사업법 시행령 제3조	법에 의한 통지는 서면으로 하여야 함

판례요지

• 환지계획의 처분성 부정: 항고소송의 대상이 되는 처분은 국민의 권리의무에 직접 관계 있는 행위여야 함. 환지계획은 환지예정지 지정·환지처분의 근거가 될 뿐, 그 자체로 토지소유자의 법률상 지위를 직접 변동시키거나 고유한 법률효과를 수반하지 않으므로 항고소송 대상 처분에 해당하지 않음

• 환지계획 수정 시 재공람 필요: 공람제도의 취지는 이해관계인의 의사 반영 및 상호 이익의 합리적 조정에 있으므로, 최초 공람 후 이해관계인의 의견에 따라 환지계획을 수정하여 인가신청하려는 경우에는 수정된 내용에 대한 공람절차를 다시 거쳐야 함

• 환지예정지 지정처분의 당연무효: 인가 후 수정한 내용에 따른 환지예정지 지정처분은 환지계획에 따르지 않은 것이거나 환지계획을 적법하게 변경하지 아니한 채 이루어진 것으로 당연무효임

• 무효확인·취소청구의 병합 형태: 행정처분에 대한 무효확인청구와 취소청구는 서로 양립할 수 없는 청구로서 주위적·예비적 청구로만 병합이 가능하고, 선택적 병합이나 단순병합은 허용되지 않음

• 환지처분의 성립 인정: 행정처분은 주체·내용·절차·형식의 내부적 성립요건과 외부에의 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우 존재함. 피고가 1996. 4. 4. 공고하고 같은 해 5. 20. 원고에게 서면 통지한 이상, 구 토지구획정리사업법 제61조 소정의 환지처분으로 성립함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 환지계획 무효확인·취소청구의 적법성

• 법리: 항고소송의 대상은 국민의 권리의무에 직접 관계 있는 행위여야 하며, 내부적 의사결정 등 법률상 지위에 직접 변동을 일으키지 않는 행위는 처분에 해당하지 않음
• 포섭: 환지계획은 환지예정지 지정·환지처분의 근거가 될 뿐, 그 자체로 토지소유자의 법률상 지위를 직접 변동시키거나 고유한 법률효과를 수반하지 않음
• 결론: 이 사건 환지계획에 대한 무효확인·취소청구 소 각하는 정당 → 상고기각

쟁점 ② 환지예정지 지정처분의 효력

• 법리: 환지계획 수정 시 수정 내용에 대한 공람절차를 다시 거쳐야 하며, 이를 거치지 않은 수정 환지계획에 따른 환지예정지 지정처분은 당연무효
• 포섭: 피고는 공람 과정에서 수정의견이 제시되자 수정 내용에 대한 재공람 없이 인가신청하였고, 1991. 12. 7.자 인가는 어디까지나 당초 공람된 내용에 따른 것임. 피고가 인가 후 수정한 내용에 따라 이 사건 환지예정지 지정처분을 하였으므로 이는 환지계획에 따르지 않은 것이거나 적법한 변경 없이 이루어진 것임
• 결론: 이 사건 환지예정지 지정처분은 당연무효 → 원심의 적법 판단은 법리오해. 원고 상고 이유 있음

쟁점 ③ 무효확인·취소청구의 병합 형태 미확정

• 법리: 무효확인청구와 취소청구는 서로 양립 불가로 주위적·예비적 병합만 허용됨
• 포섭: 원고가 환지예정지 지정처분 및 환지처분에 대한 무효확인·취소청구를 어떠한 병합 형태로 구하는지 기록상 분명하지 않음. 원심이 병합 형태를 명백히 하지 않고 모두 판단한 것은 법리오해
• 결론: 원심판결 중 환지예정지 지정처분·환지처분에 대한 각 무효확인·취소청구 부분 파기환송. 환송심에서 ① 병합 형태 확정, ② 환지처분 공고 후 환지예정지 지정처분에 대한 소의 이익 소멸 여부, ③ 후행 환지처분(1996. 9. 20.)의 유효성에 따른 선행 환지처분 무효확인·취소청구의 소의 이익 존부를 심리·판단하여야 함

쟁점 ④ 환지처분의 성립 여부

• 법리: 행정처분은 주체·내용·절차·형식의 내부적 성립요건과 외부에의 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖추면 존재함
• 포섭: 피고가 1996. 4. 4. 공고하고 이 사건 조례 제16조를 근거로 명시하였으며, 같은 해 5. 20. 원고에게 서면으로 개별 통지함. 주체·내용·절차·형식 및 외부적 표시의 면에서 성립요건을 모두 갖춤
• 결론: 이 사건 환지처분은 구 토지구획정리사업법 제61조 소정의 환지처분으로 존재함. 원심이 성립 자체를 부정한 것은 처분의 성립에 관한 법리오해 → 파기환송

쟁점 ⑤ 이 사건 조례에 대한 무효확인청구

• 원고가 상고장·상고이유서에 이에 관한 상고이유를 기재하지 않음
• 결론: 상고 기각

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참조: 대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결