97누19571 발전소건설사업승인처분취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 환경영향평가대상지역 안의 주민이 발전소건설사업승인처분 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부
• 환경영향평가대상지역 밖의 주민, 일반국민, 산악인, 사진가, 학자, 환경보호단체 등에게 원고적격이 인정되는지 여부
• 전원개발사업구역 밖의 주민 등에게 재산상 이익 침해를 이유로 한 원고적격이 인정되는지 여부

실체법적 쟁점

• 구 환경보전법하에서 주민의견수렴 없이 실시한 환경영향평가의 효력 및 사업기간 변경 시 재차 환경영향평가 실시 의무 여부
• 사업자 출자 법인이 환경영향평가 대행기관이 된 경우, 또는 녹지자연도 등급평가·희귀식물 서식분포 조사에 부실이 있는 경우 승인처분의 위법 여부
• 환경권 침해를 이유로 한 승인처분의 위법 여부
• 양수발전소건설사업 승인처분에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부

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2) 사실관계

• 피고보조참가인(한국전력공사)이 강원 인제군 방대천 최상류 해발 920m 지점 상부댐과 강원 양양군 남대천 안쪽 지류 후천 135m 지점 하부댐으로 구성되는 양수발전소 1 내지 4호기(발전시설용량 100만kw = 25만kw × 4기) 건설을 위해 구 환경보전법상 환경영향평가를 - 1989. 7. 18.부터 1990. 12. 5.까지 시행함
• 참가인이 - 1994. 3. 18. 전원개발사업실시계획 승인신청을 하여 - 1995. 7. 6. 피고(통상산업부장관)로부터 구 전원개발에관한특례법 제5조에 의거 승인처분(이하 '이 사건 승인처분')을 받음
• 원고 1 내지 4: 발전소건설사업구역 내 토지·주택 소유자
• 원고 5 내지 20: 하부댐 소재지 후천 하류 남대천에서 연어 등을 포획하는 어업종사자
• 원고 21 내지 67: 환경영향평가대상지역 안의 주민
• 원고 68 내지 113: 상·하부댐 소재지 산에서 송이를 채취하는 주민 또는 산악인·생물학자·생태연구가·사진가·일반시민·환경보호단체 등
• 참가인이 자본금 100% 출자법인인 한국전력기술 주식회사를 환경영향평가 대행기관으로 활용하였고, 녹지자연도 등급평가·희귀식물 서식분포 조사에 다소 부실이 있었음
• 사업기간을 종전 1992. 3. ~ 1998. 6.에서 1995. 8. ~ 2003. 10.으로 변경하였으나 사업규모 변경은 없었음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 전원개발에관한특례법 제5조	전원개발사업실시계획 승인 근거
구 전원개발에관한특례법 제5조 제3항 제6호	실시계획 내 국토자연환경보전 사항 포함 의무
전원개발에관한특례법시행령 제15조 제2항	환경영향평가서 첨부 의무
환경영향평가법 제8조, 제9조 제1항, 제16조 제1항, 제19조 제1항	환경영향평가대상지역 주민 의견수렴, 환경부장관 협의, 협의내용 사업계획 반영 후 승인
환경영향평가법 제21조 및 시행령 제13조	사업규모 30/100 이상 증가 시 재차 환경영향평가 의무
구 환경정책기본법 부칙 제3조, 환경영향평가법 부칙 제2조·제3조	구 환경보전법령하 환경영향평가 완료 시 후행 법령하 평가 완료로 간주

판례요지

• 원고적격(환경영향평가대상지역 안의 주민)

  • 환경영향평가법령 등 관련 규정의 취지는 환경공익 보호에 그치지 않고, 당해 사업으로 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 않고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지 보호하려는 데 있음
  • 따라서 환경영향평가대상지역 안 주민들의 환경상 이익은 추상적·평균적·일반적 이익이 아니라 개개인에게 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익에 해당함
  • 환경영향평가대상지역 안의 주민에게는 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격 인정됨

• 원고적격(지역 밖 주민·일반국민·단체 등)

  • 환경영향평가대상지역 밖의 주민, 일반국민, 산악인, 사진가, 학자, 환경보호단체 등의 환경상 이익 및 전원개발사업구역 밖 주민의 재산상 이익에 대하여는 근거 법률에 이를 개별적·직접적·구체적 이익으로 보호하는 규정이 없으므로 원고적격 없음

• 환경영향평가의 효력·절차 위법 여부

  • 구 환경보전법령하에서는 주민의견수렴절차를 규정하지 않았으므로 그 당시 주민의견수렴 없이 마친 환경영향평가는 위법하지 않음
  • 환경영향평가 후 사업기간만 변경하였을 뿐 사업규모를 변경하지 않은 이상 재차 환경영향평가 의무 없음
  • 참가인 출자법인이 환경영향평가 대행기관이 되었고 일부 조사에 부실이 있었더라도, 환경영향평가 부실 정도가 환경영향평가제도 입법취지를 달성할 수 없을 정도로서 환경영향평가를 아예 하지 않은 것과 다름없는 수준이 아닌 한, 환경부장관과의 협의를 거쳤다면 승인처분이 위법하다고 할 수 없음

• 환경권 침해 주장

  • 환경권은 명문의 법률규정이나 관계 법령 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체·대상·내용·행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있지 않으므로 법률상 권리로 인정될 수 없고, 그 침해를 이유로 승인처분이 위법하다고 할 수 없음

• 재량권 일탈·남용 여부

  • 양수발전방식이 다른 발전방식에 비해 비효율적이나, 심야 잉여전력을 이용하는 방식으로 유리한 면이 있고, 환경영향평가를 거쳐 환경침해를 최소화하는 방법으로 시행되도록 되어 있으므로 재량권 일탈·남용 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 환경영향평가대상지역 안의 주민(원고 21~67)의 원고적격

• 법리: 환경영향평가법령 등 관련 규정은 환경공익 보호를 넘어 대상지역 안 주민 개개인의 직접적·구체적 환경상 이익을 보호하므로 원고적격 인정됨
• 포섭: 원고 21 내지 67은 이 사건 양수발전소건설사업의 환경영향평가대상지역 안의 주민으로서 직접적이고 중대한 환경침해를 받게 되리라고 예상되는 자들에 해당함. 원심이 이들에게 원고적격을 부정한 것은 당사자적격에 관한 법리 오해의 위법이 있음
• 결론: 그러나 이 사건 승인처분에 위법이 없어 원고들만의 상고 결과 이들의 소를 각하한 원심을 파기하면 이들에게 불이익한 결과(청구기각)가 되므로, 불이익변경금지 취지상 원심판결 유지

쟁점 2: 환경영향평가대상지역 밖의 주민·일반국민·단체 등(원고 5~20, 68~113)의 원고적격

• 법리: 근거 법률에 지역 밖 주민 등의 환경상·재산상 이익을 개별적·직접적·구체적 이익으로 보호하는 규정 없음
• 포섭: 원고 5 내지 20은 전원개발사업구역 밖의 어업종사자이고, 원고 68 내지 113은 환경영향평가대상지역 밖의 주민·산악인·사진가·환경보호단체 등에 해당하므로 개별적·구체적 이익의 보호 범위 밖에 있음
• 결론: 이들에게는 원고적격 없음. 원심 판단 정당

쟁점 3: 환경영향평가 절차의 위법 여부

• 법리: 구 환경보전법하 환경영향평가는 부칙에 의해 후행 법령하 평가로 간주되고, 사업규모 30/100 이상 증가 시에만 재차 평가 의무 발생함
• 포섭: 참가인은 구 환경보전법하에서 적법하게 환경영향평가를 마쳤고, 이후 사업규모 변경 없이 사업기간만 변경하였으므로 재차 평가 의무 없음. 대행기관의 출자 관계 및 일부 조사 부실이 있었으나 환경부장관과의 협의를 거쳤고 평가제도 입법취지를 달성할 수 없을 정도의 부실이 아님
• 결론: 환경영향평가 및 이 사건 승인처분에 위법 없음

쟁점 4: 환경권 침해를 이유로 한 위법 여부

• 법리: 환경권은 권리의 주체·대상·내용·행사방법이 구체적으로 정립되지 않아 법률상 권리로 인정될 수 없음
• 포섭: 원고들이 주장하는 환경권이 이 사건 사업으로 침해된다 하더라도 이를 이유로 승인처분이 위법하다고 볼 수 없음
• 결론: 환경권 침해 주장 배척

쟁점 5: 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 재량처분의 위법은 재량권의 한계를 넘거나 남용한 경우에 한함
• 포섭: 양수발전방식이 상대적으로 비효율적이나 심야 잉여전력 활용이라는 유리한 면이 있고, 환경영향평가를 거쳐 환경침해 최소화 방법으로 시행되도록 되어 있음
• 결론: 재량권 일탈·남용 없음. 상고 모두 기각

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참조: 대법원 1998. 9. 22. 선고 97누19571 판결